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單行條例立法個案評估
作者：戴小明楊信汪燕
湖北民族學(xué)院學(xué)報：哲學(xué)社會科學(xué)版 2015年06期
中圖分類號：D901 文獻標識碼：A 文章編號：1004-941(2015)01-0120-04
DOI:10.13501/j.cnki.42-1328/c.2015.01.031
一、立法必要性、合法性和實施效果
(一)必要性。古人道：“北人參，南三七”，其中的“南三七”指的就是Y省W壯族苗族自治州W的三七。三七和人參同科但有效成分又高于人參，故有“人參之王”的美譽。隨著地理標志產(chǎn)品在世界范圍內(nèi)獲得認可并得到保護，我國也越來越重視地理標志產(chǎn)品在推動經(jīng)濟社會發(fā)展中的作用，《國家知識產(chǎn)權(quán)戰(zhàn)略綱要》明確將地理標志作為發(fā)展和保護的目標，所以，Y省W壯族苗族自治州有必要保護地理標志產(chǎn)品，這是順社會潮流而行，是對國家知識產(chǎn)權(quán)戰(zhàn)略的響應(yīng)，更是尋求民族地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展突破口的重要舉措。
(二)合法性。W壯族苗族自治州政府依據(jù)立法規(guī)劃成立了條例起草小組，條例起草小組根據(jù)《中華人民共和國民族區(qū)域自治法》、《中華人民共和國立法法》、《中華人民共和國標準化法》等法律法規(guī)，制定了《Y省W壯族苗族自治州W三七發(fā)展條例》初稿，之后召開了三七種植大戶、加工、流通企業(yè)(個體戶)、科技工作者代表參加的座談會，州三七產(chǎn)業(yè)領(lǐng)導(dǎo)小組成員單位、州人大代表和政協(xié)委員參加的座談會等等，廣泛征求了社會各界的意見和建議，符合科學(xué)立法、民主立法的原則和基本要求。
2009年1月17日Y省W壯族苗族自治州第十二屆人民代表大會第五次會議通過《Y省W壯族苗族自治州W三七發(fā)展條例》(以下簡稱《條例》)，2009年3月27日W省第十一屆人民代表大會常務(wù)委員會第九次會議予以批準，符合單行條例的立法規(guī)定，程序合法。
(三)實施效果。法律效果層面：第一，知識產(chǎn)權(quán)保護得到深化，建立了“W三七”國家標準、地理標志產(chǎn)品保護、GAP地認證或國際有機認證、證明商標(W知名商標、Y著名商標、中國馳名商標)等知識產(chǎn)權(quán)支撐體系，規(guī)范了三七種植、加工、流通的環(huán)節(jié)。第二，行政執(zhí)法得到加強，三七行政審批權(quán)限進一步下放，三七地理標志產(chǎn)品保護標識和證明商標的使用有專門機構(gòu)負責，形成行政處罰的聯(lián)動機制和完善的行政救濟機制，有力的保護當事人的利益。
社會效果層面：《條例》實施以來，三七產(chǎn)業(yè)取得了較大發(fā)展，初步形成了三七農(nóng)業(yè)、三七工業(yè)和三七流通、飲食等服務(wù)行業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)格局，具備了產(chǎn)業(yè)化大發(fā)展的基本條件。
二、《條例》主要特色和亮點
(一)法定職責。較為全面地規(guī)定了自治州以及縣級政府管理、服務(wù)三七產(chǎn)業(yè)發(fā)展的職責�！稐l例》第5條、第6條、第7條、第8條、第9條、第10條、第11條、第12條、第13條、第14條、第15條、第16條、第17條、第18條、第20條從規(guī)范三七種植、鼓勵三七藥品、食品和化妝品等多個方面規(guī)定了州人民政府、縣人民政府以及相關(guān)職能部門的職責，為政府發(fā)展“W三七”產(chǎn)業(yè)提供了制度保障。
(二)法律責任。明確規(guī)定了相關(guān)違法行為的法律責任�！稐l例》第21條對非法采集、經(jīng)營三七種質(zhì)資源的行為等規(guī)定了較為明確的法律責任。第23條規(guī)定了三七主管部門和有關(guān)部門的工作人員在三七發(fā)展管理工作中玩忽職守、濫用職權(quán)、徇私舞弊的法律責任。
三、《條例》貫徹實施中落實較好的條款和內(nèi)容
(一)州、縣政府履行了相關(guān)條款規(guī)定的職責。1.宣傳《條例》。州、縣政府依《條例》第5條，組織編制了《W·中國中藥生物谷發(fā)展規(guī)劃》、《W州“三農(nóng)”發(fā)展大規(guī)劃》，著手辦理三七產(chǎn)品專用標志的轉(zhuǎn)讓手續(xù)。2.制定優(yōu)惠政策。依據(jù)《條例》，州、縣(市)政府出臺了《Y省W三七藥物產(chǎn)業(yè)園區(qū)入園企業(yè)投資優(yōu)惠政策》、《Y省W三七藥物產(chǎn)業(yè)園區(qū)開發(fā)建設(shè)配套政策》和《W市招商引資優(yōu)惠政策》等。
(二)推進行政審批改革，審批事項調(diào)整有序。根據(jù)《W州人民政府關(guān)于第四輪保留、取消和調(diào)整行政審批項目的決定》，三七種質(zhì)資源保護、采集、經(jīng)營事項審批權(quán)限，三七地理標志產(chǎn)品保護標識和三七證明商標使用審批權(quán)下放到位，推動了三七產(chǎn)業(yè)的進一步發(fā)展。
(三)三七產(chǎn)業(yè)的科技含量得以提升。根據(jù)《條例》第17條的規(guī)定，州、縣政府引導(dǎo)科研平臺建設(shè)，加強科研項目攻關(guān)，促進三七系列產(chǎn)品的研發(fā)，助力三七進入食品領(lǐng)域的研究，促進科技培訓(xùn)和推廣，從而為科學(xué)技術(shù)在發(fā)展優(yōu)化三七產(chǎn)業(yè)中發(fā)揮了巨大的推動作用。
(四)有力推進了三七的標準化種植。按照《條例》第11條的規(guī)定，規(guī)范三七種植業(yè)的技術(shù)規(guī)范。引導(dǎo)推行三七GAP基地建設(shè)、有機三七種植和邀請國內(nèi)外專家對基地進行專業(yè)認證、評估，形成了一整套符合國家產(chǎn)業(yè)政策以及適應(yīng)市場需求的三七標準化種植技術(shù)體系，三七種植業(yè)已形成規(guī)模化、標準化和基地化種植格局，依法保護了“W三七”種植優(yōu)勢和品牌地位。
四、《條例》貫徹實施存在的困難和問題
(一)W三七的識別存在困難�！稐l例》第21條第3項規(guī)定，“未取得三七地理標志產(chǎn)品保護標識和三七證明商標交易三七的，由三七行政主管部門責令補辦相關(guān)手續(xù)，逾期不補辦又進行交易的，責令停止交易”，第4項規(guī)定“交易病害三七和假冒偽劣三七的，由工商行政主管部門責令停止違法行為，沒收交易品和違法所得”。這些條款實施的前提是可以科學(xué)識別“W三七”，才能夠認定是否系交易病害三七或者假冒偽劣三七，但目前的檢測尚不能辨明真?zhèn)巍?/p>
(二)三七國家標準和地理標志沒有得到普遍使用。《條例》第15條規(guī)定，“在自治州內(nèi)交易的三七，應(yīng)當經(jīng)檢驗合格，并取得三七地理標志產(chǎn)品保護標識和三七證明商標”。如果取得三七地理標志產(chǎn)品保護標識和三七證明商標的三七交易人員并不能因為使用地理標志產(chǎn)品保護標識和證明商標而獲得更大的利益，將極大影響使用地理標志產(chǎn)品保護標識和證明商標的積極性，本條款難以執(zhí)行。
(三)“七農(nóng)”權(quán)益保障不足。決定“W三七”獨特質(zhì)量最關(guān)鍵的環(huán)節(jié)為種植，而種植的主體“七農(nóng)”的權(quán)益得不到有力保障，勢必影響到三七的質(zhì)量�！捌咿r(nóng)”種植三七，種多少?這需要相對準確的供需信息；怎么種?這需要標準化的技術(shù)作支撐；種了怎么賣?這需要有公平流暢的銷售渠道。然而，現(xiàn)實中，供需信息指導(dǎo)服務(wù)欠缺，科技人員缺乏，不法商人操作三七物價坑農(nóng)，“七農(nóng)”的權(quán)益得不到有力保障，則三七地理標志產(chǎn)品的發(fā)展前景令人堪憂。
五、《條例》判定技術(shù)層面上的問題和不足
(一)術(shù)語使用不統(tǒng)一。《條例》中出現(xiàn)了原產(chǎn)地域產(chǎn)品和地理標志產(chǎn)品兩個術(shù)語，這是我國對地理標志產(chǎn)品實行交叉管理而導(dǎo)致的結(jié)果。在我國，國家工商行政管理部門、國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫部門以及農(nóng)業(yè)部門都可以注冊或?qū)彾ǖ乩順酥荆@造成管理資源浪費的同時，也給生產(chǎn)經(jīng)營者保護發(fā)展地理標志產(chǎn)品帶來一定困惑。從詞源學(xué)角度講，原產(chǎn)地域產(chǎn)品與地理標志產(chǎn)品是存在差異的，原產(chǎn)地域產(chǎn)品要求該產(chǎn)品的質(zhì)量和特征完全或本質(zhì)上源自其地理環(huán)境，而地理標志產(chǎn)品只要求產(chǎn)品的特定質(zhì)量、聲譽或其他特征三者之一源自其地理來源即可。所以，從術(shù)語所指稱的外延來說，地理標志產(chǎn)品比原產(chǎn)地域產(chǎn)品的范圍更加廣泛。
(二)禁止交易病害三七缺乏邏輯合理性�！稐l例》第15條第3款規(guī)定，禁止交易病害三七，此條款缺乏邏輯合理性。所謂的病害三七應(yīng)該是指三七在生長過程中遭受了病害而致其質(zhì)量發(fā)生變化。但問題就在于三七遭受病害不同，則其質(zhì)量變化也呈現(xiàn)出不同的狀態(tài)。按照將“W三七”地理標志做大做強的發(fā)展目標，應(yīng)該是標識有“W三七”地理標志的三七產(chǎn)品未受任何病害，質(zhì)量上乘。那么依此邏輯，凡是遭受病害的三七不配使用“W三七”地理標志標識，但是不配使用“W三七”地理標志標識的三七是否就應(yīng)該被禁止交易呢?更何況，三七在生長過程中不受任何病害絕非易事，那么完全禁止交易病害三七則是對這一現(xiàn)實的漠視。與其對病害三七采用禁止交易這種一刀切的做法，不如對三七進行質(zhì)量等級劃分，只有等級最好的才能使用“W三七”地理標志標識，其他的三七則不能使用“W三七”地理標志標識，但也可以在市場上進行交易。
六、《條例》未來的修改方向
(一)統(tǒng)一術(shù)語的使用�！稐l例》中要么統(tǒng)一使用術(shù)語——原產(chǎn)地域產(chǎn)品，要么統(tǒng)一使用術(shù)語——地理標志產(chǎn)品，以免引發(fā)受眾理解上的混亂。
(二)規(guī)范地理標志標識的申請使用。地理標志獲得注冊卻不被廣泛使用而是被束之高閣，這是目前很多地理標志產(chǎn)品保護發(fā)展中所存在的問題，所以必須要對地理標志標識的申請使用進行規(guī)范化管理。可以在《條例》中明確地理標志標識的使用申請程序、使用中的注意事項、以及違反《條例》使用地理標志標識的責任。
(三)建立地理標志的管理機制。地理標志產(chǎn)品的保護發(fā)展中，政府應(yīng)該發(fā)揮其主導(dǎo)作用，為地理標志產(chǎn)品的保護發(fā)展提供制度支持、技術(shù)支持、市場支持、人才支持以及資金支持，這一點在目前的《條例》中已有體現(xiàn)。但從地理標志的長遠發(fā)展來看，由地理標志生產(chǎn)企業(yè)和營銷企業(yè)代表組成的行業(yè)協(xié)會以及相關(guān)代理機構(gòu)管理地理標志才是地理標志產(chǎn)品保護發(fā)展的選擇，這一點在《條例》的第19條有所涉及，但是規(guī)定還略顯單薄，《條例》在將來進行修改的過程中，可以考慮增加一些規(guī)定，比如，由政府部門或其他相關(guān)組織牽頭組建三七協(xié)會以及農(nóng)業(yè)合作社，從而發(fā)揮三七協(xié)會以及農(nóng)業(yè)合作社等行業(yè)組織在三七的種植、加工、銷售中的中流砥柱作用。
附錄：
Y省W壯族苗族自治州W三七發(fā)展條例
第一條 為保證W三七原產(chǎn)地域產(chǎn)品的質(zhì)量和特色，促進W三七健康發(fā)展，根據(jù)《中華人民共和國民族區(qū)域自治法》、《中華人民共和國標準化法》等法律法規(guī)，制定本條例。
第二條 本條例所稱的W三七，是指在國家批準的W三七地理標志產(chǎn)品保護范圍內(nèi)(即自治州行政區(qū)域內(nèi))，種植技術(shù)和初加工產(chǎn)品符合W三七(以下簡稱三七)國家標準的五加科人參屬植物三七。
第三條 自治州的三七發(fā)展堅持保護原產(chǎn)地域產(chǎn)品與鼓勵發(fā)展三七產(chǎn)業(yè)相結(jié)合，科學(xué)管理，加強服務(wù)，把三七培育成為重要產(chǎn)業(yè)。
第四條 自治州行政區(qū)域內(nèi)從事三七種植、加工、交易、科研、管理、中介服務(wù)等活動的單位和個人，應(yīng)當遵守本條例。
第五條 自治州、縣人民政府三七行政主管部門負責三七的管理和服務(wù)工作。主要職責是：
(一)宣傳貫徹有關(guān)法律法規(guī)及本條例；
(二)組織編制和實施三七發(fā)展規(guī)劃；
(三)辦理三七產(chǎn)品專用標志的使用手續(xù)；
(四)組織協(xié)調(diào)三七質(zhì)量管理工作；
(五)發(fā)布三七市場信息；
(六)建立三七資料檔案；
(七)行使本條例規(guī)定的行政處罰權(quán)。
第六條 自治州、縣的發(fā)展和改革、財政、經(jīng)委、農(nóng)業(yè)、科技、食品藥品監(jiān)督、質(zhì)量監(jiān)督、工商等部門按照各自的職責，做好三七發(fā)展相關(guān)的管理服務(wù)工作。
第七條 自治州、縣人民政府應(yīng)當制定優(yōu)惠政策，鼓勵州內(nèi)外一切單位和個人到自治州投資開發(fā)三七產(chǎn)業(yè)。
第八條 自治州、縣人民政府應(yīng)當把三七發(fā)展納入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃，合理布局三七種植區(qū)，推進三七集約化種植經(jīng)營。
第九條 自治州、縣人民政府設(shè)立三七產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項資金，列入年度本級財政預(yù)算，并隨著經(jīng)濟發(fā)展逐年遞增。
三七產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項資金主要用于三七科學(xué)研究、科技培訓(xùn)、企業(yè)扶持和獎勵等。
第十條 自治州、縣人民政府加強三七公益宣傳，支持三七文化研究、三七產(chǎn)品宣傳和推介活動。
每年4月1日為W三七節(jié)。
第十一條 自治州、縣人民政府鼓勵單位和個人建立三七種植基地，按照國家三七產(chǎn)品質(zhì)量標準，規(guī)范種植。
第十二條 自治州、縣人民政府依法保護三七種質(zhì)優(yōu)良品種資源。任何單位和個人不得非法采集、經(jīng)營種質(zhì)資源。
第十三條 自治州、縣人民政府保護三七生產(chǎn)經(jīng)營者按照國家三七標準、三七地理標志產(chǎn)品保護標識和三七證明商標規(guī)范進行的三七生產(chǎn)經(jīng)營活動，維護其合法權(quán)益。
第十四條 自治州、縣人民政府保護三七知識產(chǎn)權(quán)，鼓勵一切經(jīng)濟組織和個人技術(shù)創(chuàng)新，開發(fā)具有自主知識產(chǎn)權(quán)的三七藥品、食品、化妝品。
任何單位和個人不得使用對人體有害的工業(yè)滑石粉、石蠟等添加劑和非食用色素加工三七。
第十五條 自治州、縣人民政府加強三七交易市場的建設(shè)和管理。
在自治州內(nèi)交易的三七，應(yīng)當經(jīng)檢驗合格，并取得三七地理標志產(chǎn)品保護標識和三七證明商標。
禁止交易病害三七或者假冒偽劣三七。
第十六條 自治州人民政府建立三七產(chǎn)業(yè)園區(qū)，改善投資環(huán)境，提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)。
第十七條 自治州、縣人民政府重視三七科學(xué)研究，支持科研單位、大專院校和三七企業(yè)開展技術(shù)交流合作，促進科技成果的推廣應(yīng)用。
第十八條 自治州、縣人民政府加強對三七種植、經(jīng)營、科研、管理和中介服務(wù)等人才的培訓(xùn)工作，加強三七專業(yè)人才的引進、使用工作，建立適應(yīng)三七產(chǎn)業(yè)發(fā)展的人才隊伍。
第十九條 三七生產(chǎn)經(jīng)營者可以依法成立三七協(xié)會、三七農(nóng)業(yè)合作社等行業(yè)組織，增強自我約束、自我管理、自我服務(wù)和自我發(fā)展的能力。
第二十條 自治州、縣人民政府對在三七產(chǎn)業(yè)發(fā)展工作中做出突出貢獻的單位和個人，給予表彰或者獎勵。
第二十一條 違反本條例規(guī)定有下列行為之一的，由相關(guān)行政主管部門給予行政處罰；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責任。
(一)違反第十二條規(guī)定，非法采集、經(jīng)營三七種質(zhì)資源的，由三七行政主管部門責令停止違法行為，沒收違法所得，并處500元以上2000元以下罰款；
(二)違反第十四條第二款規(guī)定，使用對人體有害的工業(yè)滑石粉、石蠟等添加劑和非食用色素加工三七的，由工商行政主管部門責令停止違法行為，沒收違法加工的產(chǎn)品，并處產(chǎn)品貨值金額等值以上三倍以下罰款；
(三)違反第十五條第二款規(guī)定，未取得三七地理標志產(chǎn)品保護標識和三七證明商標交易三七的，由三七行政主管部門責令補辦相關(guān)手續(xù)，逾期不補辦又進行交易的，責令停止交易，并對個人處500元以上1000元以下罰款，對單位處5000元以上50000元以下罰款；
(四)違反第十五條第三款規(guī)定，交易病害三七和假冒偽劣三七的，由工商行政主管部門責令停止違法行為，沒收交易品和違法所得。交易病害三七的，并處1000元以上10000以下罰款；交易假冒偽劣三七的，并處違法所得金額一倍以上三倍以下罰款。
第二十二條 當事人對行政處罰決定不服的，按照《中華人民共和國行政復(fù)議法》和《中華人民共和國行政訴訟法》的有關(guān)規(guī)定辦理。
第二十三條 三七行政主管部門和有關(guān)部門的工作人員在三七發(fā)展管理工作中玩忽職守、濫用職權(quán)、徇私舞弊的，由其所在單位或者上級主管部門給予行政處分；造成經(jīng)濟損失的，依法承擔賠償責任；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責任。
第二十四條 本條例經(jīng)自治州人民代表大會審議通過，報Y省人民代表大會常務(wù)委員會批準后，由自治州人民代表大會常務(wù)委員會公布施行。
第二十五條 本條例由自治州人民代表大會常務(wù)委員會負責解釋。
作者介紹：戴小明，楊信，汪燕，湖北民族學(xué)院，湖北 恩施 445000 戴小明(1965- )，男，苗族，湖南城步苗族自治縣人，教授，博士研究生導(dǎo)師，研究方向：文化多樣性與地方治理； 楊信(1980- )，女，湖北云夢人，講師，武漢大學(xué)法學(xué)院在讀博士，研究方向：商法學(xué)和知識產(chǎn)權(quán)法學(xué)； 汪燕(1975- )，女，土家族，湖北來鳳人，副教授，碩士研究生導(dǎo)師，研究方向：憲法與行政法學(xué)、民族法制建設(shè)。
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