社區(qū)社會(huì)組織提供公共服務(wù)的治理邏輯與結(jié)構(gòu)

作者：吳素雄陳字吳艷

中國(guó)行政管理 2015年05期

[中圖分類號(hào)]D035 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號(hào)]1006-0863(2015)02-0049-05

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)代替計(jì)劃經(jīng)濟(jì)以來(lái)，過(guò)去單位組織中分解出來(lái)的社會(huì)功能逐漸向社區(qū)轉(zhuǎn)移，使得社區(qū)這個(gè)原本無(wú)實(shí)質(zhì)組織意義的居住單位，逐漸突破了社會(huì)求助的范疇，并轉(zhuǎn)化為服務(wù)于全體居民的地域單元。社區(qū)減弱了行政性、單位性，正在形成社區(qū)居民新的利益整合點(diǎn)和組織層面，并產(chǎn)生出大量具有中介性質(zhì)的社區(qū)非營(yíng)利組織。然而，眾多內(nèi)生于社區(qū)的自發(fā)性草根組織在承擔(dān)政府的公共服務(wù)的生產(chǎn)過(guò)程中，存在規(guī)模過(guò)小和資質(zhì)不足的問(wèn)題。如何找到社區(qū)社會(huì)組織提供社區(qū)公共服務(wù)的邊際效益和邊際成本的均衡點(diǎn)，需要深入研究政府和社區(qū)社會(huì)組織之間互動(dòng)所形成的治理邏輯與結(jié)構(gòu)。

一、社區(qū)社會(huì)組織提供公共服務(wù)的非規(guī)�；�與規(guī)范化悖論

在社區(qū)范圍內(nèi)，居民的需求是多樣化的、瑣碎的、不確定的，因此居民所要求提供的服務(wù)也是千差萬(wàn)別的，這使得政府整齊劃一的制度無(wú)法滿足社區(qū)多樣化需求，而提供這些與居民息息相關(guān)的服務(wù)正能體現(xiàn)社區(qū)組織的價(jià)值。所以，政府在行政事務(wù)域中無(wú)法用制度化方式提供的公共服務(wù)可以通過(guò)社區(qū)自主性和彈性的服務(wù)來(lái)彌補(bǔ)。與此相應(yīng)，社區(qū)需求會(huì)刺激社會(huì)分工從而內(nèi)生出非規(guī)�；�的公共服務(wù)體系，這些體系融合于不同的社區(qū)內(nèi)部的單元之內(nèi)，這些單元是自生的，帶有明顯的自治性色彩，所以，社區(qū)工作不能單一運(yùn)用強(qiáng)制性的行政方法，社區(qū)矛盾必須用自身的方法解決。

政府購(gòu)買社區(qū)服務(wù)項(xiàng)目主要是在自主性的空間中，面對(duì)瑣碎的、差異性的需求。在這一過(guò)程中，社區(qū)發(fā)現(xiàn)需求，尋找激活資源，而政府是資源提供的一方，提供的方式并不是直接的，而是通過(guò)購(gòu)買服務(wù)，提供服務(wù)的成本。以需求為導(dǎo)向，以項(xiàng)目為載體的服務(wù)供給模式使得社區(qū)社會(huì)組織參與公共服務(wù)成為可能，為社區(qū)社會(huì)組織能力的提升提供了機(jī)會(huì)，為社會(huì)服務(wù)性組織發(fā)育提供了可能途徑。在這里，政府不是延續(xù)家長(zhǎng)式的管理，而是在公共服務(wù)領(lǐng)域?yàn)榉钦�府的解決方案創(chuàng)造條件。這種服務(wù)供給模式，是多元主體代替單一主體的一個(gè)突破，也是多元參與合作治理的重要內(nèi)容。政府購(gòu)買服務(wù)以項(xiàng)目制為主要形式，其核心是要形成社區(qū)需求驅(qū)動(dòng)的權(quán)力與資源的分配體制，從而改變政府向社區(qū)投入資源的決策方式。自在自為的社區(qū)空間所形成的需求為導(dǎo)向及項(xiàng)目為載體的服務(wù)供給模式(如圖1)的展開理論上會(huì)走向社區(qū)自治和社區(qū)服務(wù)要素的互動(dòng)的社區(qū)發(fā)展方向。

圖1 社區(qū)公共服務(wù)供給需求導(dǎo)向模型

然而，以需求為導(dǎo)向的社區(qū)項(xiàng)目完成模式必須以契約為中介，必然會(huì)引入交易費(fèi)用的概念，這里指訂立和實(shí)施作為交易基礎(chǔ)的合同所需要的成本，包括經(jīng)濟(jì)活動(dòng)能獲得貿(mào)易收益的政治和經(jīng)濟(jì)組織的成本。[1]威廉姆森認(rèn)為契約交易費(fèi)用的多寡取決于三個(gè)方面：(1)完成交易所需要特殊投資的專門化程度；(2)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中交易的頻次；(3)確定性的程度。[2]在公私合作的伙伴關(guān)系中，社區(qū)社會(huì)組織并不具備下政府合作的常規(guī)條件，非規(guī)�；�的社區(qū)社會(huì)組織處于社會(huì)組織及社會(huì)層次的最低端，在實(shí)際操作中，結(jié)構(gòu)缺項(xiàng)、功能失調(diào)最為明顯。盡管社區(qū)社會(huì)組織可以滿足社區(qū)微型及異質(zhì)社會(huì)服務(wù)需求，但除少數(shù)非企業(yè)單位外，大多數(shù)社區(qū)社會(huì)組織達(dá)不到民政注冊(cè)的正式要求，社區(qū)社會(huì)組織的非規(guī)�；瘯�(huì)導(dǎo)致這種組織行動(dòng)的法人資質(zhì)不充分，加上眾多的數(shù)量和類型，使得監(jiān)管和評(píng)估無(wú)從著手。

社區(qū)社會(huì)組織的微型化、草根化取決于社區(qū)公共服務(wù)的客觀需求，而社區(qū)社會(huì)組織難以規(guī)范化的根本原因則在于社區(qū)社會(huì)組織規(guī)模小，資質(zhì)不夠卻又在社區(qū)或街道備案得到活動(dòng)的合法性，進(jìn)而形成了不清晰的責(zé)任主體。如果責(zé)任主體和責(zé)任關(guān)系在公共服務(wù)的供應(yīng)環(huán)節(jié)中缺失，都會(huì)導(dǎo)致公共服務(wù)的阻塞。而責(zé)任關(guān)系又分長(zhǎng)期責(zé)任和短期責(zé)任兩種。短期責(zé)任是公民和客戶在交易中直接表明自己的服務(wù)要求。而長(zhǎng)期責(zé)任則體現(xiàn)為一種控制機(jī)制，這種機(jī)制是通過(guò)表達(dá)權(quán)和契約來(lái)實(shí)現(xiàn)的。政策制定者和機(jī)制服務(wù)聯(lián)系的要素是契約。[3]然而，草根性的社區(qū)社會(huì)組織由于功能缺失一方面不能影響政府的政策定位，另一方面又無(wú)力對(duì)社區(qū)居民負(fù)充分責(zé)任。

二、社區(qū)社會(huì)組織生產(chǎn)公共服務(wù)的整合邏輯及整合主體選擇

在社區(qū)社會(huì)組織的非規(guī)模化與規(guī)范化悖論之下，政府會(huì)從兩個(gè)方面提供公共服務(wù)：由其中一個(gè)組織將其它同一水平的非營(yíng)利組織合并重組一個(gè)規(guī)模較大的組織，使整合后的非營(yíng)利組織的承擔(dān)能力加強(qiáng)，運(yùn)作更為規(guī)范；另一種情況是政府成為具有強(qiáng)大影響力的非營(yíng)利組織的二級(jí)服務(wù)提供方，并形成依附控制關(guān)系，在這種關(guān)系之下，政府與非營(yíng)利組織的平等合作關(guān)系就不再存在，于是就會(huì)再處理所謂分包服務(wù)的情況。[4]目前的情形是，多數(shù)社區(qū)社會(huì)組織只是在社區(qū)產(chǎn)生以滿足社區(qū)成員臨時(shí)性需要的松散性單元，這些組織通常只對(duì)成員負(fù)責(zé)，因而成立的條件較低，它們只在街道或社區(qū)備案，并不能承擔(dān)政府委托服務(wù)，因而政府與之互動(dòng)的法理基礎(chǔ)缺失。然而，隨著就業(yè)單位社會(huì)功能弱化，從其中分離出來(lái)的服務(wù)需求增長(zhǎng)，要求社區(qū)提供婚姻介紹、幼兒教育、文化藝術(shù)培訓(xùn)、文娛體育、職業(yè)技能培訓(xùn)、社會(huì)保障、各種養(yǎng)老、法律援助等公共服務(wù)，政府就此會(huì)面對(duì)兩種選擇：一是創(chuàng)造政府與社區(qū)通過(guò)契約進(jìn)行治理的條件；二是將政府科層延伸到社區(qū)。第二種情況在當(dāng)前的社區(qū)治理中具有普遍性，而第一種選擇在當(dāng)前是一種理性兼理想的模式，其運(yùn)用就必然會(huì)出現(xiàn)社區(qū)公共服務(wù)的二次分工(如圖2)。[5]

圖2 社區(qū)社會(huì)組織公共服務(wù)供給與生產(chǎn)的二次分工模型

上圖體現(xiàn)了社區(qū)從政府獲得公共服務(wù)的過(guò)程，這個(gè)過(guò)程可以劃分為兩種模式，其一是政府直接整合社區(qū)社會(huì)組織來(lái)生產(chǎn)公共品，資源配置與消耗過(guò)程直接在政府與社區(qū)社會(huì)組織之間發(fā)生，這一模式體現(xiàn)為單次分工的公共服務(wù)供給。其二是在政府與一般性社區(qū)社會(huì)組織之間再出現(xiàn)一種專門性組織，這個(gè)組織對(duì)于微型的社區(qū)社會(huì)組織來(lái)說(shuō)具有樞紐性質(zhì)，相當(dāng)于一個(gè)信息和整合平臺(tái)，并且通過(guò)這個(gè)平臺(tái)來(lái)扶持、協(xié)調(diào)、監(jiān)管和評(píng)估一般性社區(qū)社會(huì)組織。然而，按斯密與楊格定理，專業(yè)性的生產(chǎn)出現(xiàn)和存在與某一產(chǎn)品或服務(wù)的市場(chǎng)需要正相關(guān)，市場(chǎng)范圍擴(kuò)大，分工和專業(yè)化程度就會(huì)提高。同樣，市場(chǎng)范圍沒有大到一定程度，專業(yè)生產(chǎn)者不會(huì)實(shí)際存在。[6]相對(duì)于當(dāng)前社區(qū)的限定范圍，體制外的整合性樞紐組織還難以自動(dòng)出現(xiàn)，還需求要政府自上根據(jù)實(shí)際需要自上而下推動(dòng)。這樣，就會(huì)出現(xiàn)在政府推動(dòng)下的社區(qū)社會(huì)組織提供公共服務(wù)的二次分工：第一次分工體現(xiàn)為政府向樞紐性社區(qū)社會(huì)組織購(gòu)買服務(wù)；第二次分工體現(xiàn)為樞紐性社區(qū)社會(huì)組織對(duì)一般性社區(qū)社會(huì)組織公共物品的生產(chǎn)過(guò)程的組織。無(wú)論是單次分工還是二次分工都存在公共物品供給與生產(chǎn)的分離。[7]

政府退出社區(qū)為社區(qū)社會(huì)組織發(fā)揮作用提供了空間，并一定程度節(jié)約人力、財(cái)力資源，但一個(gè)新問(wèn)題隨之出現(xiàn)，政府出于公共服務(wù)的供給效率考慮，必須強(qiáng)化樞紐性組織的法人地位、專業(yè)程度以及其自主性，另一方面又要保證其自愿承擔(dān)政府的部分功能。基于此，政府有兩個(gè)備選方案：一是積極建構(gòu)一個(gè)專門性組織代理政府處理相關(guān)事務(wù)；二是讓居委會(huì)承擔(dān)整合社區(qū)社會(huì)組織的責(zé)任。前一個(gè)方案較多出現(xiàn)于經(jīng)濟(jì)與社會(huì)較為發(fā)達(dá)的城市社區(qū)，后一方案具有普遍性。但無(wú)論那一個(gè)方案，按二次分工模型來(lái)分析，并不能形成帕累托最優(yōu)的資源配置，因?yàn)榍耙粋�(gè)方案組織是半社會(huì)化，后一個(gè)組織是半官僚化，都不利于公共服務(wù)供給主體的產(chǎn)權(quán)明晰化。而要真正實(shí)現(xiàn)產(chǎn)權(quán)的明晰化，關(guān)鍵是做到公共服務(wù)供給與生產(chǎn)的分離，而兩者分離的性質(zhì)與水平則取決于取決于“委托—代理”的方式和性質(zhì)。

盡管國(guó)家法律明確界定了社區(qū)居委會(huì)為群眾性自治組織，但居委會(huì)在社區(qū)的治理實(shí)踐中卻承擔(dān)了政府委派的大量行政工作，其范圍涉及家庭婚姻、收費(fèi)收款、治安治理、計(jì)劃生育、社會(huì)保障、宣傳教育、社會(huì)救濟(jì)、環(huán)境衛(wèi)生、文明達(dá)標(biāo)、就業(yè)服務(wù)、取證蓋章、流動(dòng)人口管理、以及各類檢查評(píng)比。居委會(huì)這種應(yīng)然角色和實(shí)然角色的沖突源于特定的制度安排，也意味社區(qū)居委會(huì)很難在公共服務(wù)供給和生產(chǎn)過(guò)程中形成與政府的平等主體地位。在這種治理結(jié)構(gòu)之下，對(duì)政府來(lái)說(shuō)，邏輯的選擇是強(qiáng)化利益關(guān)聯(lián)來(lái)強(qiáng)化居委會(huì)對(duì)上負(fù)責(zé)。《居委會(huì)組法》明確地將居委會(huì)的工作性質(zhì)、工作目的和任務(wù)、辦公經(jīng)費(fèi)、資金來(lái)源及社區(qū)工作人員工資賦予了較為強(qiáng)烈的行政特征。另一方面則是通過(guò)黨組織在社區(qū)中的作用以及黨政之間難分彼此緊密關(guān)系來(lái)強(qiáng)化居委會(huì)和政府行為的一致性。由此可見，居委會(huì)與政府之間建構(gòu)了一種事實(shí)上的上令下行的半官僚化關(guān)系，這種關(guān)系有利于政策的貫徹，但不利于建構(gòu)政府與社區(qū)之間的契約性合同關(guān)系，因?yàn)榫游瘯?huì)的政治性身份使得其與政府間公共服務(wù)生產(chǎn)和供給的交易過(guò)程無(wú)法實(shí)現(xiàn)產(chǎn)權(quán)的明晰化，而不能成為有效率的供方。

當(dāng)前，由于政府財(cái)力不足，居委會(huì)代替政府來(lái)推動(dòng)社區(qū)社會(huì)組織建設(shè)具有普遍性，但只是一種權(quán)宜的做法，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看并不符合公共部分的改革要求。通常，公共部門的改革有兩個(gè)互相沖突的目標(biāo)：改進(jìn)結(jié)果或節(jié)約成本。如果政府的目標(biāo)是前者，最優(yōu)的選擇是引進(jìn)新的制度、技術(shù)和項(xiàng)目；如果目標(biāo)是后者，縮減則是迫不得己的選擇。[8]縮減是政府的改革的一個(gè)趨勢(shì)，但并不是確定不移的，是要好的結(jié)果還是要縮減要視國(guó)家的總體需要而定。目前國(guó)家的行動(dòng)的總體目標(biāo)是要從追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)轉(zhuǎn)向社會(huì)公平以謀求民生幸福與社會(huì)和諧，那么，社區(qū)公共服務(wù)的供給至少在一段時(shí)間內(nèi)以有效性為基本目的。因而，在培育社區(qū)社會(huì)組織方面，在較為低效的社區(qū)居委會(huì)之外尋找更為專業(yè)化的供給組織必然是題中之議。但問(wèn)題在于，這種專門性組織首先由政府自上而下建構(gòu)，其人力和物質(zhì)資源來(lái)自于政府，這使得政府與這種專門性組織的關(guān)系落入政府與居委會(huì)的雷同關(guān)系。要避免這種情形，關(guān)鍵是要以承包合同取代等級(jí)制度，才能形成一種平等的競(jìng)爭(zhēng)以提高服務(wù)效率態(tài)勢(shì)。在許多情況下，政府必須為其物品和服務(wù)不停地刺激和模擬競(jìng)爭(zhēng)。[9]這一關(guān)系的實(shí)質(zhì)是要形成政府與一些營(yíng)利組織、非營(yíng)利組織的合同治理關(guān)系。與從政策到產(chǎn)品的權(quán)力鏈條不同，承包合同是一個(gè)能分離政策制定者和政策產(chǎn)出的談判性文件。[10]這意味著公共服務(wù)供給可以通過(guò)合同來(lái)實(shí)現(xiàn)執(zhí)行權(quán)力和責(zé)任的移交。合同的可以使得合同雙方平等地約定雙方責(zé)任、義務(wù)和權(quán)利以減少機(jī)會(huì)主義。[11]另一方面，這種專業(yè)化的供給組織又體現(xiàn)為功能性群體，它與生活社會(huì)相對(duì)應(yīng)表現(xiàn)為人類組織的基礎(chǔ)性。在市場(chǎng)的作用下，基礎(chǔ)性社會(huì)出現(xiàn)了衰退的趨勢(shì)，為社會(huì)整合的需求，功能性組織必須得到發(fā)展。[12]因而，為彌補(bǔ)國(guó)家體制在社區(qū)公共服務(wù)供給中的非競(jìng)爭(zhēng)性缺陷，國(guó)家必須在體制外發(fā)展社會(huì)整合所需要的專門性組織。

三、體制外樞紐性組織的發(fā)生邏輯及社區(qū)社會(huì)組織提供服務(wù)的結(jié)構(gòu)

隨著體制外整合性組織的出現(xiàn)，社區(qū)社會(huì)組織的治理結(jié)構(gòu)中出現(xiàn)了一種新的關(guān)系，社區(qū)居委會(huì)作為行政事務(wù)主體從社區(qū)公共事務(wù)中剝離出來(lái)，社區(qū)公共服務(wù)的治理結(jié)構(gòu)所呈現(xiàn)出來(lái)的主體關(guān)系主要發(fā)生于政府、樞紐性社區(qū)社會(huì)組織、一般性社區(qū)社會(huì)組織以及社區(qū)服務(wù)消費(fèi)者之間。樞紐性社區(qū)社會(huì)組織承擔(dān)了多層次、多類別、多數(shù)量、微型規(guī)模的一般性社區(qū)社會(huì)組織的組織、評(píng)估、監(jiān)管與孵化事務(wù)。這種整合性社區(qū)社會(huì)組織的存在，解決了政府在預(yù)算約束下監(jiān)管能力不足的困境，但這種樞紐性組織一方面并不是社區(qū)居民直接需求之下市場(chǎng)內(nèi)生的產(chǎn)物，另一方面，社區(qū)社會(huì)組織盡管為非營(yíng)利組織，并非典型的市場(chǎng)交易，但并不是沒有交易費(fèi)用，事實(shí)上，交易成本主要包括市場(chǎng)利用費(fèi)用、企業(yè)內(nèi)部命令傳遞費(fèi)用、政治實(shí)體制度結(jié)構(gòu)運(yùn)作與調(diào)整相關(guān)的費(fèi)用。[13]國(guó)內(nèi)的實(shí)踐中實(shí)際存在著廣泛的產(chǎn)權(quán)交易成本，主要包括組織交往運(yùn)作成本、各種風(fēng)險(xiǎn)成本以及監(jiān)督成本等。樞紐性社區(qū)社會(huì)組織體現(xiàn)為產(chǎn)權(quán)交易、信息共享和監(jiān)督規(guī)范平臺(tái)，這一析出的專業(yè)化分工能克服政府監(jiān)管社區(qū)自主域空間的不便，減少其它社區(qū)社會(huì)組織完成社區(qū)公共服務(wù)費(fèi)用，然而，這種自上而下建立的樞紐型社區(qū)社會(huì)組織作為整合平臺(tái)，并利用信息技術(shù)實(shí)行網(wǎng)格化管理，但由此會(huì)出現(xiàn)社區(qū)公共服務(wù)供給和生產(chǎn)的進(jìn)一步分離，分工鏈條加長(zhǎng)，會(huì)產(chǎn)生新的經(jīng)濟(jì)外部性，與預(yù)算約束形成緊張關(guān)系。同時(shí)，官辦組織會(huì)模糊產(chǎn)權(quán)，降低社區(qū)公共服務(wù)供給與需求的一致性和供給效能，這意味著，樞紐性社區(qū)社會(huì)組織是否能節(jié)約成本并提高效率是有前提條件的，其有效性取決于專業(yè)化與分工節(jié)約的費(fèi)用與帶來(lái)費(fèi)用的比較。

社區(qū)社會(huì)組織的非規(guī)�；�約束使得社區(qū)社會(huì)組織的在社區(qū)公共服務(wù)生產(chǎn)和供給過(guò)程中的整合不可避免，這盡管包含了政府的理性選擇，但也體現(xiàn)了社區(qū)的需求導(dǎo)向。整合提高了服務(wù)的效率和質(zhì)量，樞紐性整合平臺(tái)是市場(chǎng)和社區(qū)需求導(dǎo)向下的專業(yè)化產(chǎn)物，但如果不能克服專業(yè)化所帶來(lái)的成本壓力，就不能化解社區(qū)社會(huì)組織公共服務(wù)供給與生產(chǎn)過(guò)程中的非規(guī)模化與規(guī)范化悖論。因此，樞紐性組織作為作為一種專業(yè)化形式雖然使得政府購(gòu)買一般性社區(qū)社會(huì)組織的服務(wù)成為可能并提高了交易的效率，但這并不是樞紐性社區(qū)社會(huì)組織存在的充分條件，當(dāng)我們認(rèn)為社區(qū)公共服務(wù)的實(shí)現(xiàn)過(guò)程仍然存在交易行為時(shí)，它的充分條件在于其在實(shí)踐中的交易效率。

樞紐性社區(qū)組織的交易效率理解為分工專業(yè)化帶來(lái)的收益與交易費(fèi)用之比，其中專業(yè)化收益包括原先生產(chǎn)費(fèi)用的節(jié)約和交易過(guò)程中的收益。因此亦可以表述為當(dāng)一種新的分工形式出現(xiàn)時(shí)，在其帶來(lái)收益給定的情況下，分工最終能否實(shí)現(xiàn)關(guān)鍵在于交易費(fèi)用。當(dāng)樞紐性組織的作為社區(qū)社會(huì)組織中新析出的專業(yè)化組織，其最大的優(yōu)勢(shì)不僅在于其信息集散功能，還在于其具有統(tǒng)籌功能，可以將原先相互分割的局部性需求將逐步發(fā)展成一體化的市場(chǎng)，從而節(jié)省交易費(fèi)用，否則，當(dāng)交易效率太低，即專業(yè)化帶來(lái)的收益小于交易費(fèi)用時(shí)，人們就會(huì)選擇退回到專業(yè)化以前的水平。這就是說(shuō)，如果樞紐性組織的的效率不高，人們寧愿放棄新的專門化組織所帶來(lái)的好處，回到原先各社區(qū)社會(huì)組織的分割狀態(tài)，也不愿承擔(dān)新的專門組織出現(xiàn)所帶來(lái)的費(fèi)用。這也意味著即使社區(qū)的需求規(guī)模能提供更優(yōu)的專業(yè)化水平的費(fèi)用，也會(huì)由于新的樞紐性組織的效率太低而不會(huì)出現(xiàn)，因而會(huì)出現(xiàn)內(nèi)在的供給不足。

當(dāng)樞紐性組織的交易效率提高到即專業(yè)化帶來(lái)的收益超過(guò)交易費(fèi)用時(shí)，人們就會(huì)選擇新的分工方式，供給就會(huì)增加，因此交易效率實(shí)際上是為專業(yè)化的存在提供了一種主觀可能性，形成了內(nèi)在的供給推動(dòng)力。所以當(dāng)這種客觀可能性與主觀可能性相一致即外在需求與內(nèi)在供給相統(tǒng)一時(shí)，就會(huì)形成新的交易效率均衡點(diǎn)，新的專業(yè)化分工方式就會(huì)出現(xiàn)。然而，樞紐性社區(qū)社會(huì)組織要提高效率存在三個(gè)約束性條件：其一，社區(qū)公共服務(wù)范圍狹小，加上其非營(yíng)利性質(zhì)，使得其缺乏市場(chǎng)驅(qū)動(dòng)因素，所以要提高其效率，并保證其服務(wù)滿足社區(qū)居民的需求，就要改變樞紐性社區(qū)社會(huì)組織的問(wèn)責(zé)主體；其二，樞紐性社區(qū)社會(huì)組織的部分經(jīng)費(fèi)來(lái)源于政府，易受政府的強(qiáng)勢(shì)約束，而成為實(shí)際對(duì)上負(fù)責(zé)的官僚體制的一部分，使其服務(wù)行為難以與社區(qū)公共服務(wù)的需求導(dǎo)向原則相一致；其三，公共物品具有很強(qiáng)的資產(chǎn)專有性，客觀上決定了經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)上難以存在大量提供此類產(chǎn)品的經(jīng)濟(jì)主體，無(wú)疑又降低了市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的程度。

在克服資產(chǎn)專用型約束方面，存在三種基本途徑加以解決：一是將其納入到層級(jí)組織體系內(nèi)；二是完全放棄契約；三是制定專門的契約規(guī)則。[14]由于公共服務(wù)中存在著很強(qiáng)的資產(chǎn)專用性，為了防治契約方的機(jī)會(huì)主義行為，就需要制定非標(biāo)準(zhǔn)契約進(jìn)行防范，私有機(jī)構(gòu)往往要求簽訂長(zhǎng)期契約，彌補(bǔ)資產(chǎn)專用性的缺陷，使政府與提供公共服務(wù)的私有機(jī)構(gòu)之間形成雙向依賴關(guān)系。由于資產(chǎn)專用性的影響，提供公共服務(wù)的私有機(jī)構(gòu)具有強(qiáng)烈的機(jī)會(huì)主義動(dòng)機(jī)，尋求從公共服務(wù)的提供過(guò)程中獲取最大的利益，而信息不對(duì)稱的局面使政府往往缺乏相關(guān)的信息，難以有效地約束私有機(jī)構(gòu)的機(jī)會(huì)主義行為，導(dǎo)致公共服務(wù)的成本提高。

圖3 社區(qū)社會(huì)組織提供服務(wù)社區(qū)公共服務(wù)的治理結(jié)構(gòu)圖

在這種情況下，政府有必要通過(guò)制度化明晰社區(qū)社會(huì)組織產(chǎn)權(quán)的社會(huì)屬性(如圖3)，強(qiáng)化一般性社區(qū)社會(huì)組織以及社區(qū)服務(wù)消費(fèi)者的對(duì)于樞紐性社區(qū)社會(huì)組織的評(píng)議。這意味著政府評(píng)估各類草根組織的責(zé)任已經(jīng)轉(zhuǎn)變?yōu)檎�府�?duì)于樞紐性社區(qū)社會(huì)組織的評(píng)估，從而大大簡(jiǎn)化了評(píng)估的復(fù)雜性以及評(píng)估對(duì)象的數(shù)量。政府的評(píng)估是政府對(duì)樞紐性社區(qū)社會(huì)組織服務(wù)購(gòu)買、獎(jiǎng)勵(lì)或資助的依據(jù)。這樣，政府與樞紐性社區(qū)社會(huì)組織實(shí)質(zhì)上形成了長(zhǎng)期契約關(guān)系，這種關(guān)系作為縱向一體化的替代方案時(shí)可采用兩種形式：(1)由政府或某些外部機(jī)構(gòu)在法律上強(qiáng)制執(zhí)行的明文契約來(lái)保證；(2)如果出現(xiàn)機(jī)會(huì)主義行為則通過(guò)“斷絕往來(lái)”的市場(chǎng)機(jī)制強(qiáng)制執(zhí)行的暗示性契約來(lái)保證。[15]顯然，前一方案會(huì)破壞市場(chǎng)化過(guò)程中產(chǎn)權(quán)主權(quán)的平等地位，后一方案意味著政府必須打破預(yù)算約束在社區(qū)內(nèi)建立多個(gè)樞紐性組織，當(dāng)這兩種方案在目前都無(wú)法實(shí)行時(shí)，政府只得與樞紐性社區(qū)社會(huì)組織形成長(zhǎng)期合作。

然而，由于契約制定者很難預(yù)測(cè)到未來(lái)的情況，而且現(xiàn)有的契約制定技術(shù)很難將契約的適應(yīng)性與準(zhǔn)確性良好地結(jié)合在一起，長(zhǎng)期契約常常存在很大的漏洞。[16]在長(zhǎng)期合作的契約約束下，一味推動(dòng)樞紐性社區(qū)社會(huì)組織的獨(dú)立產(chǎn)權(quán)，就會(huì)使政府不得不被動(dòng)應(yīng)對(duì)樞紐性社區(qū)社會(huì)組織的機(jī)會(huì)主義行為。面對(duì)類似的困境，以威廉姆斯沿襲Macaulay“私人秩序”和科斯“交易費(fèi)用”的認(rèn)識(shí)，提出通過(guò)科層、混合形式或企業(yè)、市場(chǎng)或和官僚組織等多種治理結(jié)構(gòu)來(lái)解決契約不完全問(wèn)題。[17]因而，在現(xiàn)實(shí)的社區(qū)治理結(jié)構(gòu)中，政府目前仍然不得不折衷地以對(duì)人的考核來(lái)代替對(duì)事的評(píng)估(如圖3)，而這一折衷事實(shí)上仍然將樞紐性社區(qū)社會(huì)組織留在體制內(nèi)。究其根本原因，在于單一社區(qū)內(nèi)部只有單一的樞紐性社區(qū)社會(huì)組織，而更深層的原因，則是事權(quán)與財(cái)權(quán)倒置的權(quán)責(zé)結(jié)構(gòu)所造成的預(yù)算約束的產(chǎn)物。[18]政府通過(guò)強(qiáng)化對(duì)社區(qū)樞紐性組織的體制內(nèi)壓力，從短期而言，取得了效率上的比較優(yōu)勢(shì)，簡(jiǎn)言之，在于通過(guò)政治過(guò)程確定公共服務(wù)的目標(biāo)、數(shù)量、標(biāo)準(zhǔn)以及規(guī)劃，并運(yùn)用監(jiān)管，補(bǔ)償?shù)绒k法保證其順利實(shí)施。[19]這種壓力結(jié)構(gòu)在報(bào)酬遞增規(guī)律作用下得以強(qiáng)化使得樞紐性組織難以明晰產(chǎn)權(quán)，也就難以擺脫其體制內(nèi)可有可無(wú)的的尷尬處境。

四、結(jié)論

在宏觀的公共管理體系轉(zhuǎn)型不夠以及支持社會(huì)福利的預(yù)算不足的情況下，樞紐性社區(qū)社會(huì)組織難以打破其社區(qū)內(nèi)的壟斷地位，因而始終存在著社會(huì)化不足的壓力，作為回應(yīng)，當(dāng)前基層政府在實(shí)踐中仍然依賴于傳統(tǒng)的壓力型體制以及黨組織的動(dòng)員能力來(lái)發(fā)揮樞紐型組織作用，并通過(guò)黨員的先進(jìn)性來(lái)化解其官僚性質(zhì)，從而形成了體制內(nèi)考核，加上體制外民主評(píng)議的治理結(jié)構(gòu)來(lái)代替理論上更為合理的第三方評(píng)估，在這種官僚制壓力結(jié)構(gòu)之下，樞紐性社區(qū)社會(huì)組織盡管能夠通過(guò)整合社區(qū)社會(huì)組織來(lái)達(dá)到政府購(gòu)買社區(qū)公共服務(wù)的目的，但仍然偏離了其需求導(dǎo)向及提高效率的社會(huì)化初衷，因而，目前的治理結(jié)構(gòu)只能是一種權(quán)變手段，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，政府應(yīng)通過(guò)提高預(yù)算、明晰產(chǎn)權(quán)及第三方評(píng)估來(lái)還原社區(qū)社會(huì)組織的本質(zhì)屬性。

作者介紹：吳素雄，溫州醫(yī)科大學(xué)人文與管理學(xué)院副教授，浙江大學(xué)公共管理學(xué)院公共管理博士后；陳字，溫州醫(yī)科大學(xué)人文與管理學(xué)院講師、博士；吳艷，溫州醫(yī)科大學(xué)護(hù)理學(xué)院教師，溫州 325014

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