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社會保障立法之探索
社 會 保 障 立 法 之 探 索 社會保障制度在國家政治經(jīng)濟(jì)生活中具有非常重要的作用。任何社會保障制度比較成熟的國家，都是通過社會保障立法，使社會保障制度得以確立；通過社會保障法的實(shí)施，使社會保障制度得以規(guī)范；通過社會保障法的修改，使社會保障制度得以完善。 我國的社會保障制度現(xiàn)正處于初創(chuàng)階段。改革的深化與社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的建立，呼喚著具有中國特色的社會保障制度的建立。根據(jù)我國國情，社會保障制度的建立必須堅持“低水平、廣覆蓋、多層次”的基本方針，而這一正確方針的實(shí)施也會遇到大量十分復(fù)雜的困難。我國《勞動法》的頒布以及國務(wù)院制定的《社會保險費(fèi)征繳條例》、《失業(yè)保險條例》等4個法規(guī)， 已經(jīng)在社會保障法制建設(shè)方面邁出可喜的一步。如果能盡快制定《社會保障法通則》，使之對相應(yīng)法規(guī)起到綜合、統(tǒng)領(lǐng)的作用，定能為我國改革的深化和經(jīng)濟(jì)的蓬勃發(fā)展提供堅實(shí)的保障體系。 一、社會保障立法的法理分析 目前我國在社會保障制度方面尚無綜合性的法律，除近年來頒布的法規(guī)外，大量工作處于依政策操作的階段。盡管目前制定《社會保障法典》的條件尚不成熟，但以《社會保障法通則》的立法形式，明確我國社會保障制度的基本原則、構(gòu)建框架、運(yùn)行規(guī)則、適用范圍、籌資方式、管理機(jī)構(gòu)、管理體制、監(jiān)督機(jī)制、糾紛調(diào)處、訴訟程序等方面的內(nèi)容卻是極為必要和可行的。以《社會保障法通則》作為規(guī)范國家、單位、個人等社會保障相關(guān)主體的權(quán)利義務(wù)的綜合性法律，有關(guān)勞動就業(yè)、養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、失業(yè)保險、居民最低生活保障、助殘幫困等方面的法規(guī)與之配套，才能逐步形成具有中國特色的社會保障法律體系。 我國社會保障立法的依據(jù)是我國憲法第45條的規(guī)定，中華人民共和國公民在年老、疾病或者喪失勞動能力的情況下，有從國家和社會獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利。國家確認(rèn)公民取得社會保障的權(quán)利，同時意味國家承擔(dān)著相應(yīng)的義務(wù)，社會保障制度的建立，是國家為了充分實(shí)現(xiàn)公民的生存權(quán)、健康權(quán)、發(fā)展權(quán)所應(yīng)盡的義務(wù)。對公民而言，社會保障制度不是國家的恩賜，而是對公民理應(yīng)享有的法定權(quán)利的保障，它意味著國家通過履行自己不可推卸的義務(wù)而實(shí)現(xiàn)公民的基本人權(quán)。所以，公民具有不可剝奪的社會保障獲取權(quán)，國家的基本義務(wù)是社會保障制度建立和存在的基礎(chǔ)。 社會保障制度的建立，充分地體現(xiàn)了國家對其基本義務(wù)的承擔(dān)。然而這不等同于國家作為單一主體要在該制度中承擔(dān)全部責(zé)任和履行全部義務(wù)。首先，國家沒有能力作為單一主體履行義務(wù)。其次，社會保障制度的義務(wù)主體具有多元化特征。我們說國家義務(wù)是社會保障制度存在的基礎(chǔ)，這并不意味著國家是履行義務(wù)的唯一主體。最后，國家在多元義務(wù)主體中的主要義務(wù)人地位，決定其必須作為保障公民基本權(quán)利實(shí)現(xiàn)的第一義務(wù)人。眾所周知，在法治的國度里，權(quán)利并不來源于權(quán)力的賜予，而權(quán)力恰恰需要法律的制約。依法治國的本質(zhì)含義在于依法治權(quán)。公民權(quán)利的實(shí)現(xiàn)既需要國家的認(rèn)可與支持，也需要通過立法和執(zhí)法對國家權(quán)力予以必要的限制。獲取社會保障既然是公民的權(quán)利，那么，這一權(quán)利的實(shí)現(xiàn)在客觀上就必須要求以法律形式確認(rèn)國家義務(wù)并防止國家權(quán)力的濫用。就權(quán)利義務(wù)的雙方而言，任何一方義務(wù)的不履行或不充分履行，都是對相對方權(quán)利的剝奪或部分剝奪。我國的社會保障體系能否真正建立，從內(nèi)部控制力而言，是國家能否有效地實(shí)現(xiàn)自我約束；從外部控制力而言，是對國家權(quán)力的制約是否到位。社會保障法的突出特點(diǎn)有： · （一）義務(wù)的多方履行與權(quán)利的單方享受 在社會保障制度中，履行義務(wù)的主體可以是國家、企事業(yè)單位和雇主、勞動者，而享受權(quán)利的主體只有公民一方。以養(yǎng)老保險為例，當(dāng)國家履行義務(wù)的時候不存在任何直接的收益。首先，國家為履行自己的義務(wù)建立養(yǎng)老保險制度；其次，當(dāng)國家為退崗勞動者支付養(yǎng)老金時，只有資金的付出而不可能有資金的回報。在養(yǎng)老保險金支付的過程中，企事業(yè)單位和雇主也不存在直接的收益，其收益早在雇員為其提供勞動時就已經(jīng)獲得了。因此，在為退崗勞動者支付養(yǎng)老金的過程中，國家只存在義務(wù)的履行。而作為公民個人來說，其在養(yǎng)老保險制度中以連續(xù)繳納保險基金的方式承擔(dān)一部分義務(wù)，到需要社會為其養(yǎng)老時則無條件享受這一權(quán)利。 · （二）受益人權(quán)利與義務(wù)的統(tǒng)一 堅持受益人即獲得保障的公民權(quán)利與義務(wù)的統(tǒng)一是社會保障立法的基本原則。受益人權(quán)利與義務(wù)的統(tǒng)一應(yīng)從兩個層面上來理解：其一，任何符合條件的公民必須依法繳納其應(yīng)付的失業(yè)保險、養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險基金費(fèi)用，才能在法定事由出現(xiàn)之時得到相應(yīng)的保障，這是一般意義上受益人權(quán)利與義務(wù)的統(tǒng)一。對大多數(shù)公民來說，在社會保障制度中；繳納保險基金是他們必須履行的義務(wù)，根據(jù)權(quán)利與義務(wù)相統(tǒng)一的原則，倘若這一基本義務(wù)得不到充分履行，那么他們也一定不可能充分實(shí)現(xiàn)其在社會保障制度中相應(yīng)的權(quán)利。其二，對于那些對國家、社會有特殊貢獻(xiàn)的公民，因?yàn)樗麄冊谔囟ǖ膷徫簧蠟閲衣男辛颂貏e的義務(wù)、做出了特殊的貢獻(xiàn)而應(yīng)享有優(yōu)于一般公民的社會保障，這是特殊意義上權(quán)利與義務(wù)的統(tǒng)一。 （三）義務(wù)的現(xiàn)實(shí)履行與權(quán)利的未來享受 社會保險是社會保障制度的一個重要組成部分。出于社會保險有類似于“零存整取”儲蓄的特征，就使得社會保障制度中公民的部分權(quán)利與義務(wù)具有義務(wù)現(xiàn)實(shí)履行與權(quán)利未來享受的特殊性。以我國正在建立的養(yǎng)老、失業(yè)、醫(yī)療保險為例，這三種保險基金的重要來源之一就是公民以每月收入的一定比例繳入個人帳戶進(jìn)行積累。在實(shí)施積累的過程中，公民必須現(xiàn)實(shí)且持續(xù)地履行繳費(fèi)的義務(wù)，而給付卻要等待法定事由的出現(xiàn)，這就形成了履行義務(wù)（現(xiàn)在時）與享受權(quán)利（將來時）的時間差。形象地說，當(dāng)勞動者處于青壯年階段，只要不出現(xiàn)疾病、傷殘、失業(yè)、死亡等意外情況，其獲得社會保障的權(quán)利就處于休眠狀態(tài)，而當(dāng)以上意外出現(xiàn)或年老退休時，其休眠的權(quán)利就會“蘇醒”，而這種權(quán)利的享受又是以其長時間持續(xù)不斷地履行勞動和繳納社會保險費(fèi)等義務(wù)為前提的。 · （四）公平原則指導(dǎo)下的有限按需分配 公平與效率是社會發(fā)展中必須妥善處理的一對矛盾。根據(jù)“效率優(yōu)先，兼顧公平”的原則，在我國現(xiàn)階段只能建立城市居民最低生活保障制度，在農(nóng)村還只能提倡家庭養(yǎng)老、土地養(yǎng)老、儲蓄養(yǎng)老和互助養(yǎng)老，對比較富裕地區(qū)的農(nóng)民則鼓勵通過商業(yè)保險解決自身保障等問題。這種面對我國國情、實(shí)事求是的作法本身就體現(xiàn)了公平原則，如果提出不切實(shí)際的保障標(biāo)準(zhǔn)，地區(qū)間盲目攀比，只會形成新的、更大程度上的不公平。從社會保障面向社會全體成員這一點(diǎn)看，其貫徹的是“按需分配”原則；即“幫助弱者，多需多助，少需少助，不需不助”，由于受到綜合國力和資金統(tǒng)籌能力的限制，我國現(xiàn)階段的社會保障并不是陽光普照式的“逢需必助”，而是在公平原則指導(dǎo)下有限度的、漸進(jìn)式的“按需分配”。如我國現(xiàn)階段只能向城市居民提供最低生活保障，即便對殘疾人、孤兒、孤老提供的特殊福利及社會扶助，也只能以滿足其基本生活需要為準(zhǔn)則。這就是說，社會保障雖然具有一定的國民收入再分配的作用，但這種再分配對調(diào)節(jié)收入差距懸殊的作用是極其有限的，其公平性主要體現(xiàn)在保障基本人權(quán)的實(shí)現(xiàn)上。 二、我國社會保障的立法難點(diǎn) 我國亟待制定《社會保障法通則》，不僅因?yàn)槲覈F(xiàn)有的社會保障法規(guī)零散而不成體系，有的地方性社會保障法規(guī)的出臺頗有應(yīng)急色彩；更重要的原因是社會保障費(fèi)用支付困難、管理混亂等情況已在一定程度上影響了改革的深化。依筆者之見，建立有中國特色的社會保障制度，首先要處理好以下幾個難題： （一）資金缺乏與人口眾多 我國是一個人口大國，生產(chǎn)力發(fā)展水平較低，在世界上屬于低收入國家。一個更為嚴(yán)峻的形勢是，到下世紀(jì)30年代我國人口可能達(dá)到16億，而屆時工薪階層的退休人數(shù)亦將達(dá)到高峰，退休人員將相當(dāng)于在職人員的40％以上�？梢灶A(yù)見，到下世紀(jì)我國社會保障金支付能力不足與保障對象眾多的突出矛盾將成為最大難題。為了最大可能地緩解矛盾，一是要想辦法“節(jié)流”，如盡可能減少管理費(fèi)用開支；二是要在“開源”上做好文章，資金來源多渠道是我國社會保障制度改革的目標(biāo)之一。為此，我國的社會保障制度必須實(shí)現(xiàn)三個轉(zhuǎn)變：一是社會保障模式由“國家型”向“保險型”轉(zhuǎn)變，二是社會保障基金籌集模式由“現(xiàn)收現(xiàn)付制”向“國家積累制”轉(zhuǎn)變，三是由被動地實(shí)施社會救濟(jì)向積極地推進(jìn)“再就業(yè)”工程轉(zhuǎn)變。 （二）用工與養(yǎng)老 目前，我國正在建立由國家、用人單位、勞動者三方共同負(fù)擔(dān)的養(yǎng)老保險制度與職工基本醫(yī)療保險制度。從現(xiàn)實(shí)情況看，實(shí)施的最常見難題是：有的固定制用人單位借口經(jīng)濟(jì)效益不好等實(shí)際困難停付、減付、欠付養(yǎng)老金，臨時用工企業(yè)又想方設(shè)法逃避為雇員繳納養(yǎng)老金。為了改變這一現(xiàn)狀，我們必須從明確養(yǎng)老金屬性、強(qiáng)制企事業(yè)單位和雇主繳納與喚醒勞動者自我保障意識三方面著手。首先，養(yǎng)老金在社會主義市場經(jīng)濟(jì)下的基本屬性可以概括為“與勞動者的工資一樣，屬于勞動力再生產(chǎn)費(fèi)用的一部分，也是勞動力價格或價值的實(shí)現(xiàn)形式，是勞動者必要勞動時間內(nèi)創(chuàng)造的，是勞動者一生勞動報酬分期支付中的延期支付部分�！笨梢�，企事業(yè)單位和雇主應(yīng)當(dāng)支付勞動者的部分養(yǎng)老費(fèi)用。其次，對企事業(yè)單位和雇主來說，在用工與養(yǎng)老的問題上存在權(quán)利義務(wù)關(guān)系。雇員在其在職期間向企事業(yè)單位和雇主提供一定數(shù)量與質(zhì)量的勞動，企事業(yè)單位和雇主就在一定時間享受到了獲得勞動者提供勞動的權(quán)利，而勞動力的雇傭金理應(yīng)包括兩大部分：一是即時領(lǐng)取的工資，二是延遲領(lǐng)取的養(yǎng)老金。因此，企事業(yè)單位和雇主必須在使用現(xiàn)實(shí)勞動者的同時，承擔(dān)為自己的雇傭者繳納部分養(yǎng)老費(fèi)用的義務(wù)，形成“誰用工、誰付薪、誰養(yǎng)老”的良性循【社會保障立法之探索】相關(guān)文章：
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