《土地管理法》的修訂與自然資源立法的發(fā)展趨勢

　　《中華人民共和國土地管理法》經(jīng)九屆全國人大常委會(huì)第四次會(huì)議修訂通過，已于1999年1月1日起施行。這部法律的修訂，不是個(gè)別條文的變動(dòng)，而是土地管理方式和土地利用方式的重大變革，是土地管理思想發(fā)生根本轉(zhuǎn)變的集中體現(xiàn)。它是除憲法等基本法律外，第一部在立法思想、基本原則和主要內(nèi)容等方面對(duì)原法進(jìn)行全面修訂的法律；第一部經(jīng)過全民討論、人大常委會(huì)三次審議的法律；第一部以立法形式確立土地基本國策地位的法律。認(rèn)真學(xué)習(xí)和研究這部法律，探討我國自然資源立法的發(fā)展和變革趨勢是非常必要的，也是十分有益的。

　　一、我國自然資源立法的現(xiàn)狀和問題

　�。ㄒ唬┪覈�自然資源立法的歷史與現(xiàn)狀

　　自然資源是人類生存與發(fā)展的基礎(chǔ)，在社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中具有重要作用。人類征服自然與改造自然的實(shí)踐，在一定程度上講，就是自然資源的利用與保護(hù)過程。中國一直十分重視自然資源立法工作，《共同綱領(lǐng)》和1954年憲法中都有自然資源的專條規(guī)定。1982年憲法也明確規(guī)定：自然資源屬于國家所有。國家保障自然資源的合理利用，禁止任何組織或者個(gè)人用任何手段侵占或者破壞自然資源。一切使用土地的組織和個(gè)人必須合理地利用土地等等。這些都是自然資源法的重要淵源。這一時(shí)期，我國還沒有自然資源的專門法律。

　　十一屆三中全會(huì)以后，我國開始從傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)逐步向有計(jì)劃的商品經(jīng)濟(jì)直至社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)過渡，對(duì)資源的利用和保護(hù)也進(jìn)入一個(gè)新的階段。作為最高立法機(jī)關(guān)的全國人大開始制定一些重要的自然資源的單項(xiàng)法律，如《森林法》（1984年9月通過，1998年4月修正）、《草原法》（1985年6月通過）、《漁業(yè)法》（1986年1月通過）、《礦產(chǎn)資源法》（1986年3月通過，1996年8月修正）、《土地管理法》（1986年6月通過，1988年12月修正，1998年8月修訂）、《水法》（1988年1 月通過）等。立法進(jìn)度之快、立法數(shù)量之多都是前所未有的，這充分表明隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和改革的深化，制定自然資源方面的單項(xiàng)法律迫在眉睫。到90年代，我國基本形成了以《憲法》、《民法通則》為基礎(chǔ)，以《土地管理法》、《礦產(chǎn)資源法》、《森林法》等單項(xiàng)法律為核心，以大量的行政法規(guī)、部門規(guī)章和地方性法規(guī)、規(guī)章為補(bǔ)充的自然資源法律體系。可以說，自然資源的規(guī)劃、保護(hù)與合理利用已基本有法可依。

　�。ǘ�）我國自然資源立法存在的缺陷

　　我國現(xiàn)行的自然資源方面的法律，大都制定于80年代中期，在當(dāng)時(shí)，無疑促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)建設(shè)，在一定程度上保障了自然資源的合理利用。但這些法律畢竟制定于改革開放初期，不可避免地帶有濃厚的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩，存在著一些明顯的缺陷，主要是：

　�。�1）以行政權(quán)力配置資源，忽視市場對(duì)資源的基礎(chǔ)配置作用。 現(xiàn)行的自然資源法律大都強(qiáng)調(diào)資源屬國家所有，不得流轉(zhuǎn)，只能由國家根據(jù)需要調(diào)配，自然資源的使用是無償無期限的，忽視甚至否認(rèn)市場對(duì)資源的基礎(chǔ)配置作用。

　�。�2）忽視資源的資產(chǎn)屬性，難以顯現(xiàn)自然資源的真實(shí)價(jià)值。 現(xiàn)行的自然資源法律都強(qiáng)調(diào)土地、礦產(chǎn)、森林、草原等的資源屬性，忽視甚至否認(rèn)其資產(chǎn)屬性，致使這些資源性資產(chǎn)長期處于粗放利用，浪費(fèi)嚴(yán)重，未能發(fā)揮其真正的作用。

　　（3）以所有制來區(qū)別對(duì)待，當(dāng)事人處于不平等地位。 現(xiàn)行的自然資源法律大都強(qiáng)調(diào)所有制形式，國家對(duì)不同所有制形式的企業(yè)采取不同的管理方式。這是經(jīng)濟(jì)成份的不平等在自然資源管理上的直接體現(xiàn)，完全違背市場經(jīng)濟(jì)的內(nèi)在要求�，F(xiàn)代法治社會(huì)以貫徹“平等原則”為

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