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預(yù)算的憲政價值和法律控制
�。蹆�(nèi)容摘要］憲政國家從來都是把預(yù)算作為憲法的重要內(nèi)容，財政立憲原則的確立奠定了預(yù)算法治化的基礎(chǔ)。預(yù)算是經(jīng)議會決議而形成的具有法律意義的強制性命令。實現(xiàn)公共財政的目標(biāo)，進(jìn)行預(yù)算法的修改關(guān)鍵在于預(yù)算的法律控制，具體包括預(yù)算的國家中心主義理念摒棄，預(yù)算法律監(jiān)督的加強，預(yù)算運轉(zhuǎn)程序的健全以及預(yù)算責(zé)任控制的完善。
［關(guān) 鍵 詞］預(yù)算，法律，控制，監(jiān)督
預(yù)算作為國家收支計劃體現(xiàn)了國家對公共財產(chǎn)的統(tǒng)籌和支配能力，表明了政府活動的范圍和方向。在法律上，預(yù)算是政府對于議會的承諾，經(jīng)過議會的決議就成為具有法律意義的強制性命令。預(yù)算從根本上解決的是國家和人民的財產(chǎn)關(guān)系問題，這是一國重要的憲法關(guān)系，憲政國家從來都是將預(yù)算納入憲法之中作為憲法的重要內(nèi)容，并據(jù)此制定專門的預(yù)算法。預(yù)算調(diào)整的對象針對憲政國家的物質(zhì)基礎(chǔ)，通過預(yù)算資金的籌集和分配反映了人民與政府之間財產(chǎn)關(guān)系，在租稅國家則體現(xiàn)為納稅人和政府之間資源的重新配置關(guān)系。預(yù)算法是現(xiàn)代國家財政制度的核心，財政立憲主義原則在現(xiàn)代法治國家的普遍確立為預(yù)算制度的民主化、法治化奠定了基礎(chǔ)�，F(xiàn)代預(yù)算制度最早出現(xiàn)在英國，是在代議制機構(gòu)監(jiān)督國王財政權(quán)的過程中產(chǎn)生的，此后，在英國逐漸形成了議會對國家的財政收支統(tǒng)一進(jìn)行審議和表決的預(yù)算議會主義原則。從英國憲政發(fā)展史可以得知，民主、法治是公共財政得以建立的前提。近代以來各國憲法規(guī)定了預(yù)算的基本原則，據(jù)此預(yù)算制度得以具體化并逐步完善。
現(xiàn)行財政轉(zhuǎn)軌、實現(xiàn)公共財政目標(biāo)，根本途徑是重建預(yù)算制度，財政改革是一項系統(tǒng)工程，牽涉經(jīng)濟(jì)、政治、社會各個方面，但關(guān)鍵是預(yù)算的法律控制。《預(yù)算法》的頒布至今已有十年，《預(yù)算法》的修改已經(jīng)列入全國人大常委會的正式工作日程。《預(yù)算法》頒布初期，其適應(yīng)了我國財政體制改革的要求，這一政府主導(dǎo)型的預(yù)算模式節(jié)約了中國財政收支的制度成本，體現(xiàn)了改革開放初期中國經(jīng)濟(jì)改革效益優(yōu)先的價值追求。然而，這一政府主導(dǎo)型的預(yù)算模式自始存在的弊病所隱藏的危機卻日益加深，即預(yù)算權(quán)力的政府實際的掌控造成的預(yù)算議會主權(quán)的有名無實，以及預(yù)算權(quán)力的集中形成的預(yù)算的長官意志增加了預(yù)算的風(fēng)險。其最終使得《預(yù)算法》原來可能帶來的效益也喪失殆盡。可以說，中國目前的預(yù)算體制與財政法治還有相當(dāng)大的差距。值得欣慰的是，隨著中國法治建設(shè)的發(fā)展，特別是依法治國憲政原則的確立，財政領(lǐng)域民主理財、依法理財?shù)睦砟钜呀?jīng)成為新時期政府財政工作的指導(dǎo)原則，這是中國實現(xiàn)公共財政目標(biāo)的重要前提和邏輯起點。適應(yīng)這一要求，修改后的《預(yù)算法》需要在價值理念和法律精神上有所創(chuàng)新，并在此基礎(chǔ)上，重新對預(yù)算進(jìn)行制度設(shè)計，并通過完善預(yù)算的實體和程序規(guī)范，加強對預(yù)算的法律監(jiān)督和責(zé)任控制。
一、摒棄預(yù)算的國家中心主義理念
預(yù)算應(yīng)以政府為主導(dǎo)，這符合預(yù)算的基本規(guī)律。但如果過分強調(diào)政府對預(yù)算的控制而忽略預(yù)算的議會主權(quán)和民主監(jiān)督便違背了預(yù)算的憲法精神。在歷史上，財政作為政府財政收支的基本計劃。經(jīng)歷了國王財政、國家財政到公共財政的三個發(fā)展階段，民主政制確立的議會民主主義原則促進(jìn)了預(yù)算從國家預(yù)算向公共預(yù)算的轉(zhuǎn)化和發(fā)展。代議制機構(gòu)是政府預(yù)算的組織制度前提，是制約專制的政治組織。政府預(yù)算就是在代議制機構(gòu)監(jiān)督國王的財政征收權(quán)的過程中產(chǎn)生的，議會最終實現(xiàn)對財政權(quán)的控制，完整的、現(xiàn)代意義的政府預(yù)算才算確立。[1]預(yù)算制度就是社會成員參與和監(jiān)督國家財政活動的法律規(guī)范，立憲政治的歷史可以說是現(xiàn)代預(yù)算制度的成立史。[2]
我國的《預(yù)算法》開宗明義，確立了國家對預(yù)算的管理原則�！额A(yù)算法》第一條規(guī)定，“為了強化預(yù)算的分配和監(jiān)督職能，健全國家對預(yù)算的管理，加強國家宏觀調(diào)控，保障經(jīng)濟(jì)和社會的健康發(fā)展，根據(jù)憲法，制定本法�！痹谶@一基本原則的指導(dǎo)下，中國《預(yù)算法》的制度設(shè)計整體上都體現(xiàn)了國家
[1] [2]
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