地方自治制度的實踐與背離

　　「摘  要」本文首先從實證與比較法的角度論證了我國存在普通地方自治制度的實踐，進而分析了我國現(xiàn)行地方自治制度在運行中出現(xiàn)的諸多背離現(xiàn)象的主要特點：①聯(lián)邦化； ②普泛化；③模糊化；④柔軟化。這些特點使得我國中央與地方的事權(quán)混淆不清，容易導致完全的中央集權(quán)與完全的地方自治兩種極端現(xiàn)象。為了解決這一難題，筆者從《憲法》的修改、《自治法》的制訂、司法獨立原則的貫徹、地方自治權(quán)的監(jiān)督與保障五個方面對我國地方自治制度進行了展望。

　　「關(guān)鍵詞」普通地方自治，實踐，背離

　　地方自治作為一種開發(fā)人民智識，促進地方文明開化，提高民眾自主能力的有效制度，自清末以降，備受國人注重。1907年清廷令民政部“妥擬自治章程”，憲政編查館馬上擬訂了實行地方自治的清單，并于1909年1月與1910年2月先后頒布了《城鎮(zhèn)鄉(xiāng)地方自治章程》、《京師地方自治章程》、《府廳州縣地方自治章程》等法規(guī)，并在直隸、山東、河南等地予以試行，取得一定實效。[1]中華民國成立后，為了履踐孫中山三民主義的理念，在國民黨統(tǒng)治大陸期間頒布的諸多憲法、憲法草案中，有三部憲法性文件規(guī)定了地方自治制度，并且還制定了一系列有關(guān)縣自治的法規(guī)。1939年國民政府頒布了《縣各級組織綱要》，將縣確定為“地方自治單位”，推行新縣制度的改革，至1946年底，共有1395個縣、市實施了“新縣制”，取得了歷史上地方自治的最好成績。然而，由于本世紀前半葉，我國長期處于內(nèi)憂外患之中，軍閥混戰(zhàn)、外敵入侵以及后來的國內(nèi)戰(zhàn)爭，使得地方自治制度同其它法律制度一樣，因欠缺時間、空間二維度的支持，以致無疾而終。目前，我國安定、團結(jié)的政治局面進一步得到鞏固，國家機構(gòu)改革的浪潮正在穩(wěn)步推進。因此，抓住機遇，完善業(yè)已存在的具有中國特色的地方自治制度，已刻不容緩。??

　　一、新中國普通地方自治制度的實踐。?

　　所謂普通地方自治是指一般的地方政府實行的地方自治，英國、法國、日本、我國臺灣省均采用這種地方自治形式。在大陸，絕大部分學者基于對現(xiàn)行憲法條文的字面理解，認為我國現(xiàn)在實行的地方自治制度僅限于少數(shù)民族聚居區(qū)，亦即我國實行的是民族區(qū)域自治制度，而無普通地方自治制度。這種觀點值得商榷，因為：其一，某種法律制度的建立并非以有無相關(guān)法律規(guī)范存在為唯一標準。如一國憲政之存否，不以該國有一部冠以“憲法”的法典為涇渭之線，果真如此，則英國等采用不成文憲法者，則無憲政，而那些擁有洋洋憲典的極權(quán)國家，則為憲政模范之謂。再則，即使在采用成文憲法的國度里，往往因憲法條文的疏略與含混或因憲法條文與實際情形難以融洽，亦不免產(chǎn)生許多憲法習慣，作為成文憲法的補充。例如美國憲法在第二十二條修正案尚未通過前，其并非禁止總統(tǒng)作二屆以上的連任，但其自華盛頓以來，竟成美國的一種憲法習慣。相似例子，均在各國不同程度地存在。[3] 因此，僅以憲法條文無明文規(guī)定為由，而否認我國普通地方自治制度的存在，難免有“教條主義”之嫌。筆者認為，我國是否存在普通地方自治制度，應從實質(zhì)上，而非形式上考察。其二，所謂地方自治是指由居民選舉的代表組成自治機關(guān)，地方事務的管理依照居民意志而定，居民對地方行政管理實行自主且有效的監(jiān)督。考察各國實行地方自治的實踐，所謂地方自治之內(nèi)涵不外乎有以下幾點：1、地方政府由當?shù)鼐用襁x舉的代表組成。在法國 ，大區(qū)、省、市鎮(zhèn)三級均實行自治。以市鎮(zhèn)為例，其地方機構(gòu)包括市長和市議會。 市議會是市鎮(zhèn)地方團體的議決機構(gòu)，實行地方分權(quán)，負責管理市鎮(zhèn)的公務。[4] 市長是市鎮(zhèn)地方團體的執(zhí)行機關(guān)，同時也是國家在市鎮(zhèn)的代表。市議會由市鎮(zhèn)居民普遍、直接選舉產(chǎn)生。在3500人以下的市鎮(zhèn)，采用兩輪多數(shù)名單制，在 3500人以上的市鎮(zhèn)，采用兩輪多數(shù)比例代表名單制。凡是年滿18周歲、享有民事權(quán)利和政治權(quán)利的法國公民均有選舉權(quán)。市長和市長助理由市議會在市議員中選舉產(chǎn)生。通常在每屆議會第一次會議中舉行選舉或在市長出缺后第一次會議中舉行選舉。[5] 2、地方政府必須具有多種行政職務。在英國，每個地方政府職務的性質(zhì)和數(shù)量依地方政府的種類而不同，也受地域大小，資源多少的影響，所有職務都由法律規(guī)定。一

[1] [2] [3] 

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