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對人社行政執(zhí)法案卷評查工作的思考論文
一、人社行政執(zhí)法案卷評查的困難和問題
人社行政執(zhí)法案卷評查工作開展10余年評查范圍不斷拓展評查標準不斷完善評查方式不斷創(chuàng)新評查結果運用得到一定程度發(fā)揮促進了行政執(zhí)法案卷質量的不斷提高。但仍然存在一些突出問題影響案卷評查工作的開展和效能發(fā)揮。
(一)案件集中管理平臺建設滯后，案卷抽取難
近年來各級人社部門大力推進“數字人社“智慧人社建設建成了“金保工程”一期等集成化的信息平臺在便民利民、優(yōu)化服務、加強監(jiān)管等方面發(fā)揮了重要作用。但各業(yè)務板塊信息化建設推進不平衡行政執(zhí)法案件信息系統建設基本處于空白狀態(tài)至今沒有統一集中的人社行政執(zhí)法案件管理系統不能對人社系統案件辦理流程進行集中實時監(jiān)控無法對案件當事人、涉案領域、處理結果等進行分類統計。人社系統行政復議和行政訴訟、勞動監(jiān)察、勞動人事爭議仲裁、工傷認定、行政許可、社保征繳、基金監(jiān)督、社保待遇核定等各方面案件的統計主要靠手動錄入效率極低。在案卷評查時通常是先由被查(處、科、股室)單位報送案卷目錄再由評查主體根據目錄抽查。被查單位為應付評查工作可能把一些有瑕疵的案卷以未辦結等為由不列入評查目錄導致抽取的案卷難以真實反映被查單位案卷情況。
(二)法律法規(guī)規(guī)定不盡一致，標準制定難
制定案卷評查標準是開展案卷評查的前提。行政執(zhí)法主要以法律法規(guī)規(guī)章為依據由于法律法規(guī)規(guī)章的規(guī)定不盡一致導致行政執(zhí)法案卷評查的標準難制定。比如法律和行政法規(guī)對執(zhí)法主體的規(guī)定各不相同《社會保險法》第63條第一款規(guī)定“用人單位未按時足額繳納社會保險費的由社會保險費征收機構責令其限期繳納或補足《勞動保障監(jiān)察條例》第11條第(七)項規(guī)定“勞動保障行政部門對用人單位參加各項社會保險和繳納社會保險費的情況實施勞動保障監(jiān)察”。又如《工傷認定辦法》第9條規(guī)定社會保險行政部門受理工傷認定申請后可以根據需要對申請人提供的證據進行調查核實但湖南省的《行政程序規(guī)定》第66條第一款規(guī)定行政執(zhí)法程序啟動后行政機關應當調查事實收集證據二者對同一事項的規(guī)定不盡一致。湖南省《行政程序規(guī)定》第73條第一款規(guī)定行政機關在作出行政執(zhí)法決定之前應當告知當事人、利害關系人享有陳述意見、申辯的權利而《工傷認定辦法》則無相應的程序規(guī)定給案卷評查標準制定帶來困難。
(三)評查結果反饋流于形式，問題整改難
案卷評查結束后評查主體一般以文字通報的形式反饋案卷評查的總體情況多是表揚到具體的案卷批評只點現象有如“隔靴撓癢”往往難以觸及實質對案卷評查中發(fā)現的違法行為沒有按相關規(guī)定進行糾錯也沒有按行政執(zhí)法責任制進行責任追究評查通報下發(fā)后未下發(fā)督辦整改通知對案卷存在的問題進行跟蹤整改案卷評查效果大打折扣。因此被評單位對存在的問題不重視、不關注導致積習難改屢查屢犯。被查單位對評查結果的采納還停留在紙上沒有將其轉化為改進工作的有力措施根本原因在于缺乏強有力的督力、整改和責任追究措施。
(四)案卷評查制度建設不完善，組織協調難
當前案卷評查的制度規(guī)定散見于依法行政實施綱要、行政執(zhí)法程序規(guī)則等規(guī)定之中國家層面缺乏法律行政法規(guī)頂層設計省級層面也只有浙江、廣東、云南等少數省出臺了案卷評查辦法。人力資源社會保障部未對系統案卷評查進行統籌謀劃評查主體、評查對象、評查標準、評查方式、評查流程、結果反饋、考核獎懲、問責追究等方面的規(guī)定均不明確案卷評查工作難以有效開展。如在評查主體上一般以法制機構為主體也有勞動監(jiān)察、工傷認定和社保征繳等業(yè)務機構自上而下開展的案卷評查實行了雙重案卷評查加重了被評單位負擔。又如在評查對象上被評對象認識上存在誤區(qū)認為勞動人事爭議仲裁等行為不屬于行政執(zhí)法不應納入評查范圍也有認為案卷評查是法制機構在攬權攬事對行政執(zhí)法挑刺存在抵觸情緒。
(五)案卷評查具有事后性，全面監(jiān)督難
案卷評查作為一項行政執(zhí)法監(jiān)督制度不可否認其在規(guī)范行政行為、促進依法行政方面的作用。但由于案卷評查是一種事后評查局限于對結案案件的案卷資料審查只是對執(zhí)法過程的一種再現沒有介入到執(zhí)法進行的過程中不可盲目放大其功能把案卷評查作為執(zhí)法監(jiān)督的唯一手段、唯一途徑也不可把案卷評查作為“包治百病”的靈丹妙藥。比如部分執(zhí)法單位對職責范圍內事情不受理、不立案行政不作為的現象難以通過案卷評查進行監(jiān)督。
二、加強人社行政執(zhí)法案卷評查工作的思考
人社行政執(zhí)法案卷評查必須立足人社行政執(zhí)法的特點從制度建設、標準制定、平臺建設、結果運用等多方面著力推進案卷評查科學化、規(guī)范化、程序化。
(一)完善案卷評查制度
重點是解決好五個方面的問題:
1.功能定位
案卷評查是對已經“定格”的具體行政行為的檢查是行政執(zhí)法監(jiān)督的一種手段其目的是推進依法行政、建設法治人社。因此對于手段的選擇和運用必須正確把握其工具價值把案卷評查與其他監(jiān)督手段相結合才能善用工具達到目的。
2.評查主體
各地各部門對案卷評查的主體作出了不同的規(guī)定�！对颇鲜⌒姓䦂�(zhí)法案卷評查辦法》規(guī)定各級政府及其部門對本級政府所屬部門、本部門所屬行政執(zhí)法單位和下級行政執(zhí)法主體開展行政執(zhí)法案卷。《浙江省行政執(zhí)法案卷評查工作辦法(試行)》規(guī)定政府法制工作機構或者部門內設法制機構及行政執(zhí)法部門選派推薦的業(yè)務骨干組成評查組開展案卷評查并可根據需要商請人民法院、人民檢察院、行政監(jiān)察部門等單位派員參加。以上可以看出行政執(zhí)法案卷評查是一種行政機關內部的監(jiān)督既有上下級行政機關的層級監(jiān)督也有同一行政機關內部法制機構對執(zhí)法機構的監(jiān)督。從行政組織法理論和法制機構的功能定位看應以后一種為主。
3.評查客體
按照行政法理論行政執(zhí)法是指行政機關和法律法規(guī)授權的組織按照法律規(guī)定的權限和程序行使行政權依法對經濟社會實施具體管理的行政活動。因此行政執(zhí)法不權包括行政許可、行政處罰、行政處理、行政確認、行政征收等行政行為也包括行政仲裁、行政復議等行政行為。如湖南省人社廳在開展案卷評查以來評查案卷包括了行政許可、勞動保障監(jiān)察處罰、工傷認定、行政復議、社會保險繳費基數核定、勞動人事爭議仲裁等6種。
4.評查方式
在案卷抽取方面可參照《廣東省行政執(zhí)法案卷評查辦法》的規(guī)定根據案卷評查工作方案的規(guī)定評查對象報送一定期限內的行政執(zhí)法案卷目錄由評查組織按比例隨機抽取行政執(zhí)法案卷或者由評查對象按要求提供自選行政執(zhí)法案卷。在評查組織方面可探索現場評查、集中評查、交叉評查等多種方式進行促進評查主體與被評對象的良性互動盡量保證評查結果的公平公正。
5.反饋方式
案卷評查在肯定成績時應以反饋問題為主并力求精準、細致到事到人既要評選優(yōu)秀案卷又要評選較差案卷既要有文字情況反饋也要有面對面的溝通既要有整體情況的通報也要有每個案卷具體情況分析。如湖南省人社廳在執(zhí)法案卷評查結果的反饋時實行“一卷一反饋”每年撰寫案卷評查報告3萬字以上具體到案卷中的某一頁某一條細化到每名執(zhí)法人員確保了問題反饋的明確、具體和翔實對被評執(zhí)法單位和執(zhí)法人員有了更大的觸動。
(二)統一案卷評查標準
制定行政執(zhí)法案卷評查標準是行政執(zhí)法案卷評查制度的核心。
1.堅持基礎標準與文書規(guī)范并重
基礎標準是認定行政執(zhí)法行為是否合法、適當的標準是案卷評查最重要的標準主要包括主體合法、事實清楚、證據確鑿、適用法律正確、程序合法等只要不符合其中任何一項基礎標準內容的案卷就應當認定為不合格案卷。文書規(guī)范標準指執(zhí)法文書的統一格式、卷宗目錄、文字、裝訂等方面的要求是案卷規(guī)范、整齊、便于查詢的要素也不容忽視。
2.堅持實體標準與程序標準并重
實體標準方面主要包括案件事實清楚證據符合“客觀性、合法性、關聯性”的三性要求適用法律法規(guī)規(guī)章正確等。程序標準方面包括受理、立案、調查、審查、決定、送達等各個階段均符合行政執(zhí)法程序規(guī)范。要切實糾正“重實體輕程序”的錯誤認識按法律法規(guī)的要求科學制定程序標準促進案卷評查工作立體化。
3.堅持合法與合理兼顧
合理行政作為依法行政的基本原則對執(zhí)法機關的公信力有著重要影響。在案卷評查時要對同一執(zhí)法單位同一類型的案卷進行比較看是否平等對待各方當事人是否嚴格執(zhí)行行政處罰自由裁量權基準制度是否做到罰過一致、同案同判并作為評查打分的重要依據。
4.堅持共性標準與個性標準相協調
人社行政執(zhí)法種類較多每一類執(zhí)法活動都有其自身特點。既要從執(zhí)法主體、適用法律、程序規(guī)范、文書規(guī)范等方面制定共性標準也要圍繞每一類執(zhí)法活動中容易被忽視及容易出錯的執(zhí)法節(jié)點有針對性地制定差異化的個性標準增強案卷評查工作的操作性實現評查工作的規(guī)范化、標準化和制度化運作。
5.堅持部門標準與地方標準相協調
既要考慮部門法規(guī)規(guī)章對不同類別的行政執(zhí)法行為的特殊規(guī)定又要考慮地方法規(guī)規(guī)章對行政執(zhí)法行為作出的一般性要求將部門規(guī)定與地方規(guī)定不一致的情形進行全面梳理建立部省研究協調機制解決存在的問題。在未明確的前提下一般應以較嚴格的標準作為評查標準防范行政法律風險。
(三)加強行政執(zhí)法信息化建設
堅持系統思維、互聯網思維、大數據思維相結合建立一體化人社行政執(zhí)法信息平臺案卷評查主體登陸該集中平臺就可直接查詢執(zhí)法人員、案件辦理流程、適用法律依據、執(zhí)法文書等方面的信息提高工作效率。平臺建設可暫先設定5個模塊再根據需要進行修改完善。
1.建立動態(tài)的行政執(zhí)法人員信息庫
加強人社行政執(zhí)法人員隊伍建設落實行政執(zhí)法人員統一持證上崗和資格管理制度。根據人社行政執(zhí)法的種類設立若干子庫將具有執(zhí)法資格的人員姓名、年齡、學歷等信息錄入對應的子庫可方便地對行政執(zhí)法人員信息進行統計、分析、分類匯總。各級人社部門根據執(zhí)法人員變動情況及時進行調整在案卷評查時只要登陸該信息庫就可對執(zhí)法人員的執(zhí)法資格進行核實。
2.建立動態(tài)人社法規(guī)政策信息庫
將現行有效的所有法律、法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件等人社行政執(zhí)法依據全面進行清理建立人社法律法規(guī)規(guī)章政策數據庫建立目錄索引方便查詢。同時根據法規(guī)政策的立、改、廢、釋情況進行動態(tài)調整。一方面人社行政執(zhí)法人員可方便查找適用依據另一方面案卷評查主體也可方便地對適用依據情況進行審查、比較提高效率。
3.建立集中統一的案件管理系統
根據各類人社行政執(zhí)法的特點設立行政執(zhí)法案件流程比如行政許可案件可設置受理、審查、聽證、決定、送達等流程并按照流程逐項、逐級審批若違反流程案件事務均不能繼續(xù)流轉。各類行政執(zhí)法案件在辦理的同時同步錄入案件管理系統保障案件的辦理規(guī)范、有序同時也有效制約了執(zhí)法力、案過程中“重實體輕程序”的傾向實現案件監(jiān)督管理從靜態(tài)監(jiān)督向動態(tài)的全過程監(jiān)督轉變。在案卷評查時評查主體根據系統自動生成的目錄進行抽卷無需被評對象報送案卷目錄也可有效避免抽取案件情況不真實等問題。
4.建立統一的執(zhí)法文書公開平臺
參照人民法院在互聯網公布裁判文書的做法遵循依法、及時、規(guī)范、真實的原則人社部門依法作出的行政執(zhí)法文書除涉及國家秘密、商業(yè)秘密和個人隱私的首先在人社系統內部公開行政執(zhí)法文書再逐步向互聯網推開切實增強各級人社行政部門的執(zhí)法透明度嚴格規(guī)范行政裁量權行使避免執(zhí)法的隨意性平等對待行政相對人提高行政執(zhí)法的公信力。這樣將行政執(zhí)法監(jiān)督從內部向外部延伸拓展監(jiān)督渠道。
5.建立統一的企業(yè)用工誠信信用信息庫
依托統一的企業(yè)信用信息平臺建立企業(yè)用工誠信檔案準確記錄企業(yè)執(zhí)行人力資源社會保障法律法規(guī)、接受勞動用工監(jiān)督檢查、對企業(yè)開展行政許可、行政處罰、行政處理以及表彰獎勵等方面的情況并實施動態(tài)管理。加強企業(yè)用工誠信檔案信息運用建立企業(yè)用工信用信息發(fā)布查詢平臺實現行業(yè)內部、上下游企業(yè)之間及有關部門的信息共享樹立誠信典型、披露失信行為使守信者獲得競爭優(yōu)勢失信者受到相應約束。
(四)鞏固案卷評查成果
案卷評查本身的目的在于規(guī)范行政機關和行政機關工作人員的具體行政行為從而實現依法行政。必須完善行政執(zhí)法崗位責任制度、責令整改制度和典型案件評查制度等促進案卷評查工作常態(tài)化、長效化、制度化。
1.加強跟蹤整改
案卷評查結束后應將各個案卷存在的問題進行分類歸納建立問題臺賬逐個深入分析問題存在的原因有針對性地提出整改建議將責任明確到具體的執(zhí)法人員及相關領導。定期對問題整改情況進行督促檢查和跟蹤指導做到問題不解決臺賬不銷號防范法律風險。
2.開展專題培訓
對案卷評查中存在的共性問題由評查主體舉辦行政執(zhí)法人員專題培訓班通過真實案卷討論、現場互動、座談交流等多種形式開展辦案程序、辦案技巧、文書規(guī)范、案卷管理等方面的培訓共同分析案卷反應的行政執(zhí)法中存在的問題提高行政執(zhí)法辦案水平規(guī)范行政執(zhí)法案卷管理。
3.實施案例指導
評查主體對評出的優(yōu)秀案卷進一步完善作為執(zhí)法案卷樣板制作執(zhí)法案例匯編發(fā)送各被評單位推動人社執(zhí)法規(guī)范化。實施行政執(zhí)法案例指導制度對人力資源社會保障系統帶有一定普遍性且爭議較大的工傷認定、勞動保障監(jiān)察、社保征繳、基金監(jiān)督等方面的案件經研究論證后統一發(fā)布行政執(zhí)法指導案例提供執(zhí)法參考促進同案同判減小自由裁量。
4.嚴格責任追究
完善執(zhí)法過錯責任追究制度明確過錯責任標準、追究范圍、責任承擔、從輕或從重情節(jié)、追究形式和追究程序等方面的內容增強可操作性。正確區(qū)分行政執(zhí)法案卷問題的不同情形確定造成錯案的原因、情節(jié)、后果分情形對執(zhí)法人員及相應責任領導進行責任追究進一步增強執(zhí)法人員的責任意識形成規(guī)范執(zhí)法的倒逼機制從源頭減少錯案的發(fā)生。
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