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公共支出結(jié)構(gòu)的優(yōu)化的調(diào)整論文
一、我國公共支出結(jié)構(gòu)調(diào)整的背景分析。
改革開放以來,我國的經(jīng)濟運行方式開始發(fā)生重大轉(zhuǎn)變,由過去長期實行的計劃經(jīng)濟模式向市場經(jīng)濟模式轉(zhuǎn)變。在這種經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的過程中,隨著市場化傾向的提高和國家調(diào)控范圍的變化,各級政府的經(jīng)濟管理職能逐步弱化,社會管理職能日益增強,財政支出范圍縮小,將市場有效領(lǐng)域交還給市場,財政逐步退出流動資金供給、資本金注入領(lǐng)域,將重點放在滿足社會公共需要和宏觀經(jīng)濟調(diào)控方面。經(jīng)濟建設(shè)支出所占比重由改革前的平均60%左右下降到“八五”時期的41.5%,社會管理支出比重提高。經(jīng)濟建設(shè)支出比重下降主要是由于流動資金支出下降和基本建設(shè)支出下降。流動資金支出下降是符合市場經(jīng)濟運行要求的,是合理的,但基本建設(shè)支出的比重從改革前40%左右降到“八五”時期的12.1%,就不盡合理,在很大程度上制約了財政對重點產(chǎn)業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施的支持力度。
社會管理支出的比重上升,總體上是合理的,但教育、科技、社會保障等支出增長相對緩慢,也是不合理的。這表明我國經(jīng)過20年的努力,財政改革已取得一定成就,財政支出結(jié)構(gòu)已突破了傳統(tǒng)的偏重于經(jīng)濟建設(shè)的供給模式,邁出了向公共服務(wù)和宏觀調(diào)控為主要內(nèi)容的轉(zhuǎn)化。財政職能、范圍、類型發(fā)生了相應(yīng)的轉(zhuǎn)變,政府介入經(jīng)濟的范圍與方式都與計劃經(jīng)濟體制下有了差異,財政支出模式已逐步轉(zhuǎn)向公共財政,已經(jīng)具備了公共財政的某些特征。但距建設(shè)社會主義市場經(jīng)濟體制的要求,還有明顯差距。特別是當(dāng)前我國經(jīng)濟轉(zhuǎn)型時期公共支出結(jié)構(gòu)還面臨著一些問題。
我國現(xiàn)行財政支出結(jié)構(gòu)是從計劃經(jīng)濟體制演變而來的,同建立社會主義市場經(jīng)濟相比,還有很多不相適應(yīng)的地方,突出的問題是:一方面一些必須保證的財政支出水平較低或支出不到位;另一方面財政支出依然承擔(dān)著一些不應(yīng)由其承擔(dān)的開支。
1、財政投資日益弱化,影響國民經(jīng)濟的長遠發(fā)展,影響經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的調(diào)整和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的升級。
當(dāng)前我國財政資金供給能力不足,財政的經(jīng)濟建設(shè)性投資呈現(xiàn)出弱化態(tài)勢,與政府的宏觀調(diào)控要求相去甚遠。預(yù)算內(nèi)投資占財政總支出的比重和預(yù)算內(nèi)投資占全社會固定資產(chǎn)投資的比重都不斷降低,1980年分別為20.5%和28.1%,1995年下降為7.7%和3.1%,這種趨勢必將抑制我國經(jīng)濟的快速增長,對我國經(jīng)濟的長遠發(fā)展具有消極影響,無法改善基礎(chǔ)“瓶頸”制約和結(jié)構(gòu)失調(diào),不利于國民經(jīng)濟的協(xié)調(diào)發(fā)展。
2、教育支出雖然有所增加,但依然遠遠不能滿足社會經(jīng)濟發(fā)展的需要。
2000年教育經(jīng)費占財政支出的比重已達到17.2%,但由于受到財政支出總量的制約,數(shù)額有限。而且財政用于教育的支出占GDP的比重也很低,1994年為2.2%,1997年增長到2.6%,2000年增長到3.1%,但與世界5.1%的水平及發(fā)展中國家4.0%的水平相比,還是很低的。
3、社會保障支出嚴重不足。
在計劃經(jīng)濟體制下,我國財政支出幾乎沒有真正意義上的社會保障支出,如養(yǎng)老保險、失業(yè)保險等這些事關(guān)社會穩(wěn)定大局的事情,沒有完全納入財政分配范圍,資金供給不足,長此以往,對社會經(jīng)濟的協(xié)調(diào)發(fā)展和體制轉(zhuǎn)軌將帶來不利影響。
4、國家財政包攬過多,管了許多不該管的事情。
從國家與個人之間的分配關(guān)系來看,隨著GDP分配格局的變化,居民個人的收入水平不斷提高,但國家仍然通過各種“明補”和“暗補”的形式對居民予以大量的財政補貼和各種福利性照顧。同時,國家財政還對企業(yè)支付虧損補貼,這與企業(yè)自主經(jīng)營、自負盈虧、優(yōu)勝劣汰的機制不相符。上述情況表明,我國目前的財政支出沿襲了過去計劃經(jīng)濟體制下的傳統(tǒng)做法,支出結(jié)構(gòu)不合理,與市場經(jīng)濟下公共財政分配活動的要求不相適應(yīng)。
5、行政管理費急刷膨脹,加重了財政負擔(dān)。
據(jù)統(tǒng)計,行政管理費支出占財政支出的比重從“五五”時期的4.9%上升到“九五”時期的11.94%.雖然隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展,這種增加有其必然性,但是我國目前行政管理費增長速度過快,超出了同期財政收入、財政支出和GDP的增長速度,同時行政管理費支出內(nèi)部結(jié)構(gòu)也不盡合理,主要表現(xiàn)為個人經(jīng)費增長快于公用經(jīng)費增長,財政供養(yǎng)人員日益膨脹,導(dǎo)致各級財政困境日益加深,這是財政支出結(jié)構(gòu)不合理的一個主要因素。在財政資金總量增幅不大的情況下,行政管理費支出不斷膨脹,必然會導(dǎo)致其他方面的公共支出難以保證,影響政府職能的履行。
二、公共財政支出結(jié)構(gòu)優(yōu)化調(diào)整。
優(yōu)化我國的財政支出結(jié)構(gòu),建立與公共財政相適應(yīng)的公共支出結(jié)構(gòu),是我國財政改革中的一個重要問題�，F(xiàn)階段我國財政支出結(jié)構(gòu)調(diào)整和優(yōu)化的基本方向是:財政資金要逐步退出應(yīng)由市場配置資源的競爭性領(lǐng)域,同時增加對政權(quán)建設(shè),文科衛(wèi)和社會保障以及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等公共項目的支出。針對我國財政支出結(jié)構(gòu)存在的問題,按照市場經(jīng)濟發(fā)展的要求,財政支出結(jié)構(gòu)必須進行戰(zhàn)略性調(diào)整,其核心是解決財政支出“缺位”與“越位”的矛盾,建立一個符合市場經(jīng)濟發(fā)展要求的公共財政支出模式。從經(jīng)濟發(fā)展要求看,我國財政支出結(jié)構(gòu)優(yōu)化調(diào)整的重點應(yīng)集中在以下幾方面。
1、突出重點,優(yōu)化財政投資功能。
投資是經(jīng)濟增長或經(jīng)濟發(fā)展的動力,是經(jīng)濟增長的主要因素。在社會總投資,政府投資同非政府投資相比又具有明顯的不同特征,政府投資可以微利或不盈利,可以從事社會效益好而經(jīng)濟效益一般的投資,而且主要從事大型項目和長期項目的投資。從這些特點可以看出,政府投資是實現(xiàn)國家政策和宏觀經(jīng)濟調(diào)控的重要手段,特別是在我國社會主義發(fā)展的初級階段,要實現(xiàn)工業(yè)化、現(xiàn)代化的任務(wù),沒有政府的投入和對經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的調(diào)整,幾乎是不可能的。在重視政府投資,增加財政投資所占比重的同時,要注意突出財政投資的重點。市場經(jīng)濟條件下,市場在社會資源配置中起基礎(chǔ)性作用,凡是市場有效的領(lǐng)域,政府不干預(yù),凡是市場失靈或是市場無效的領(lǐng)域,就需要政府干預(yù)。因此財政要逐步退出競爭性生產(chǎn)領(lǐng)域,加大對基礎(chǔ)設(shè)施、基礎(chǔ)工業(yè)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的投入,這是財政投資的重點�；A(chǔ)設(shè)施是為整個生產(chǎn)過程提供“共同生產(chǎn)條件”,是實現(xiàn)工業(yè)化的基礎(chǔ),特別是
在工業(yè)化初期,包括基礎(chǔ)設(shè)施在內(nèi)的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè),更是推動經(jīng)濟快速持續(xù)增長的主動力。根據(jù)我國當(dāng)前所處的經(jīng)濟發(fā)展階段以及內(nèi)需不足的現(xiàn)狀,國家財政加大對基礎(chǔ)設(shè)施的投資力度,不僅可以有效刺激內(nèi)需,迅速帶動經(jīng)濟發(fā)展,而且可以避免重復(fù)建設(shè),有利于改善投資結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟結(jié)構(gòu),增加社會資本原始積累,實現(xiàn)國民經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的良性循環(huán)和長期穩(wěn)定發(fā)展。
2、以市場為導(dǎo)向,加強財政公共性開支。
社會公共性開支主要包括科技、教育、衛(wèi)生和社會保障、環(huán)境保護等代表社會共同利益和長遠利益的支出,是市場經(jīng)濟條件下國家財政支出結(jié)構(gòu)中一項十分重要的支出,而且隨著經(jīng)濟的發(fā)展和國家財力的增長,該項支出所占的比重呈上升的態(tài)勢。但是在我國,不僅社會公共性支出比重較低,而且連其最低需求也難以保證,這必將對經(jīng)濟的發(fā)展形成很大的影響和制約。因此,今后我國財政支出政策必須強化社會公共性開支。根據(jù)我國政府提出的科教興國戰(zhàn)略,迎接知識經(jīng)濟挑戰(zhàn),要保障教育投入的增長高于正常財政收入的增長速度,財政要把支持教育作為重點。自從1998年開始,中央財政支出中,教育支出比重每年提高一個百分點,這對教育事業(yè)的發(fā)展必將產(chǎn)生重要影響。
此外還要研究增加教育資金的新渠道,如提倡捐資助學(xué),對學(xué)生進行合理收費,中央政府對地方政府進行轉(zhuǎn)移支付時,要把支持落后地區(qū)教育事業(yè)的發(fā)展作為一項重要因素來考慮。社會保障是事關(guān)我國改革、發(fā)展和穩(wěn)定的一個重要問題,必須針對當(dāng)前的問題,調(diào)整財政支出分配結(jié)構(gòu),增加財政的社會保障支出。近年來,隨著國有企業(yè)改革力度加強,市場競爭加劇,企業(yè)下崗職工增多,就業(yè)已成為影響經(jīng)濟穩(wěn)定與發(fā)展的首要問題,國家動員社會力量,大力推進再就業(yè)工程的同時,要增加財政支出中用于社會保障方面的支出,加快養(yǎng)老保險、失業(yè)保險和醫(yī)療保險的改革,將應(yīng)由個人負擔(dān)的保險費轉(zhuǎn)由個人負擔(dān),同時加強財政對社會保障基金的統(tǒng)一管理,建立社會保障預(yù)算,有利于加強國家宏觀調(diào)控能力,建立統(tǒng)一、完整、社會化、合理的社會保障體系,適應(yīng)市場經(jīng)濟發(fā)展的需要,支持國有企業(yè)的改革,并緩沖即將到來的我國老齡化社會產(chǎn)生的經(jīng)濟社會壓力。
3、控制和壓縮不合理的財政支出項目。
首先要大力壓縮各種財政補貼。壓縮補貼的措施主要有兩條:“歸并”和“取消”。歸并是指將某些財政補貼并入到其他分配范疇中去。例如,目前提供給居民的相當(dāng)于普調(diào)工資的那些糧油副食補貼,大部分可以歸入職工工資中去。對于企業(yè)虧損補貼,除了對少數(shù)關(guān)系國計民生的企業(yè)的計劃虧損繼續(xù)提供補貼外,大部分企業(yè)虧損補貼都可以取消,而這不僅需要企業(yè)破產(chǎn)制度的實施,更需要國有企業(yè)加快改革步伐。
按照抓大放小的原則,采用改組、兼并、聯(lián)合、租賃、承包經(jīng)營和股份合作制、出售等形式放開搞活小型企業(yè),對大中型企業(yè)實行規(guī)范的公司制改革,實現(xiàn)國有經(jīng)濟戰(zhàn)略性重組,從根本上扭轉(zhuǎn)國有經(jīng)濟效益下降,經(jīng)營機制不活的問題,使國家財政擺脫沉重的企業(yè)虧損補貼負擔(dān)。其次,加大政府機構(gòu)改革力度,壓縮行政經(jīng)費支出。要下定決心精簡機構(gòu),分流富余人員,嚴格控制人頭經(jīng)費的增長,要繼續(xù)推行行政經(jīng)費“下管一級”的辦法,上級對下級的編制嚴格定員定額管理,清除多余人員。同時要借鑒政府采購等國際慣例,建立規(guī)范的法律制度,促進政府職能轉(zhuǎn)變,也使國家財政自身逐步走出“吃飯財政”的困境,這不僅可以優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)的,同時也可以提高財政支出的效益。
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