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安全生產應急救援公眾參與方法探究論文
摘要：目前中國安全生產應急救援的公眾參與仍然處于薄弱環(huán)節(jié)，需要在方式方法上進行突破。合理有效的參與方式方法涉及具體事務、主要手段、渠道途徑、與正式救援力量的關系、直接間接與否等視角進行思考。確保公眾有序有效參與安全生產應急救援需要更新理念、引導訓練、培育精英、加強交流、完善機制，尤其需要制定一套公眾參與安全生產應急救援的條例或辦法。
關鍵詞：公眾參與；方式方法；應急救援；安全生產
公眾參與安全生產應急救援日益成為時代的需求。安全生產應急救援吸納具有相關地方或行業(yè)經驗的公眾參與，能夠最快、最準、最近協助找出事故根源，提出施救方案，有助于降低政府或企業(yè)應急救援的單一行動成本，提升救援效率，同時也體現了公眾的知情權、參與權、表達權和監(jiān)督權（“四權”）。這是公眾參與安全生產應急救援的現實意義。
1國內外實踐經驗或不足
1.1國外安全生產應急救援的公眾參與經驗[1-7]
公眾參與法制化，成為國家應急體系必要環(huán)節(jié)。如加拿大推行“以法治安”，《聯邦政府緊急事件法案》等法規(guī)對自救、互救、公救有專門規(guī)定；民間社會組織幾乎成為應急救援的“第二政府”。美國、德國、加拿大等國家的民眾，均可通過非營利性社會公共組織參與救援；全民安全教育和應急救援技能教育擺在重要位置。如日本的小學課程就有近40個課時的危機教育，俄羅斯1991年以來要求普通學校、中專和職業(yè)學校開設《生命安全基礎》必修課程；應急救援的信息體系完備，信息暢通、資源共享。如俄羅斯對事件真相信息披露與傳遞在政府、企業(yè)、民眾或其他組織中相互貫通，不遮蓋，不隱瞞，信息動員機制科學有效；社會運動對政府或企業(yè)起到反推、震醒修復作用。如美國民眾1979年因三里島事件而發(fā)起反核運動，對政府或企業(yè)的錯誤決策和行為進行批判、抵抗，起到反推作用。
1.2國內安全生產應急救援公眾參與經驗
公眾參與安全生產應急救援的發(fā)展勢頭較好。如2011年甬溫線“723”動車事故等，都有大量公眾自發(fā)或自組織參與；2015年天津港“812”特大�；繁ㄊ鹿手�，許多社會工作者和心理咨詢志愿者參與了應急救援；三大主體力量“合作共救”的局面正在形成。2006年國家安全監(jiān)管總局出臺的《關于加強安全生產應急管理工作的意見》，有的地區(qū)結合當地實際，建立了社區(qū)消防、江河打撈等志愿者救援組織，并在小型事故救援中發(fā)揮重要作用；有些公眾參與方式比較成熟且發(fā)揮重大作用。安全生產應急救援的公眾組織化參與、傳媒化參與、捐贈性參與等比較多，安全文化逐步在全社會蔚然成風。
1.3國內安全生產應急救援公眾參與的主要問題
社會力量發(fā)育不足，應急文化較為缺失。目前中國公民社會組織僅為每萬人4.43個，與一些發(fā)達國家或發(fā)展中國家平均水平相比，社會組織發(fā)育不足，[8-9]公眾應急意識淡薄，社會應急文化氛圍不夠濃郁；救援理念落后，合作體系機制尚未成型。中國安全生產的“大救援”理念尚未形成，一些官方組織擔心非專業(yè)的公眾參與會造成次生事故，導致事故擴大，因而不鼓勵公眾參與救援，而且，鼓勵措施不夠，公眾自發(fā)參與應急救援的動力不足；公眾參與法制不健全，自發(fā)無序行為多。目前公眾參與安全生產應急救援，缺乏具體法規(guī)制度保障和約束，無組織、無引導參與反而影響救援效率的情況時有發(fā)生；參與公眾普遍缺乏科學施救技能和手段。大多數公眾缺乏專業(yè)性應急救援知識技能和科學方法，也沒有現代化的設備設施，有時候出現施救者反而被困，甚至犧牲生命的情況。
2公眾合理參與的一般方式方法探究
應急處置的預防、準備、響應、恢復四個階段，社會公眾可以全過程、全方位、全面參與，下面從不同角度對公眾參與方式方法進行探討。
2.1公眾參與渠道或途徑
組織參與：公眾以組織化、集合化的方式參與，分為政府、企業(yè)、民間自發(fā)幾種組織方式。自愿參與：公民個人基于道德而非外在強制力參與救援。依法參與：個人或組織按照國家法律法規(guī)、政策規(guī)章制度有序參與救援。
2.2同專業(yè)救援力量關系
自主參與：個人或組織自發(fā)、自愿、自主參與，不與政府機構、專業(yè)救援組織發(fā)生直接聯系。合作參與：公眾同專業(yè)應急救援力量合作救援、分工負責、相互協助完成救援任務。協作參與：公眾在政府統一領導下，協助專業(yè)性應急救援力量完成救援任務。
2.3公眾參與的具體事務
應急準備階段：主要參與規(guī)劃決策和應急文化教育，一是應急救援規(guī)劃決策，即公眾參與應急救援規(guī)劃方案制定及論證、預案編制會議等；二是應急演練宣教，即高危行業(yè)企業(yè)所在區(qū)域內公眾通過有組織或自發(fā)的行動，參與各種事故應急演練活動，接受應急知識普及宣傳、安全教育培訓活動。應急響應階段：參加現場救援或保障事務，一是現場搶救搶險，參加事故現場搶險救災，搶救人員或財產；二是協助維持現場秩序，按照政府統一安排，協助維持現場秩序，保障應急救援工作開展；三是后勤及醫(yī)療衛(wèi)生保障協作，即公眾自愿或有組織地參與應急救援的后勤保障，如餐飲、醫(yī)療、運輸、志愿獻血、人工呼救等；四是安撫受害者及家屬，有心理學專長公眾自愿或在政府組織下參與受害者及家屬的心理疏導工作；五是采訪報道與信息收發(fā)，媒體記者或相關志愿者實地采訪調查，向社會發(fā)布應急救援情況，傳播救援隊員事跡，激勵社會大眾關心事故救援。恢復重建階段：公眾通過捐贈等方式自愿或有組織地參與恢復重建事務，一是救援物資資金捐贈籌集，自愿或有組織性地參與社會捐贈，籌集物資；二是房屋物資臨時出讓，事發(fā)區(qū)域公眾（附近居民）主動或應征臨時出讓房屋建筑以及交通工具等物資供救援使用；三是參與事故調查，相關公眾應邀參與事故調查；四是應急救援工作監(jiān)督評價，公眾對政府公布的事故救援過程進行監(jiān)督評價，提出改進建議。
2.4公眾參與救援的主要倚重手段
經濟物質參與：公眾通過捐贈金錢、物資，臨時出讓有關物資使用權等方式參與。民主政治參與：公眾依法參與相關規(guī)劃設計、預案制定、事故事件調查、聽證咨詢、應急管理等。專業(yè)技能參與：公眾以自身特長參與應急救援。精神道義參與：公眾通過精神慰藉、道義支持等方式參與應急救援。混合手段參與：公眾以上述多種或全部方式手段參與。
2.5公眾直接或間接參與
直接參與：公眾以實際行動參與現場應急救援。間接參與：公眾通過社會捐贈、物質出讓、規(guī)劃決策、宣傳教育、信息傳播、社會運動、話語呼吁等方式參與。虛擬參與：公眾通過互聯網等信息化方式間接參與。
3保障公眾正當參與的措施建議
公眾參與安全生產應急救援，需要一定的法規(guī)制度政策措施保障，需要一定的動員和組織，才能保證參與救援的合法性，避免產生不必要的糾紛。
�。�1）更新理念，落實頂層設計。政府要樹立“海納百川，融于一體，合作共救”的新救援理念，相信群眾，吸納公眾，發(fā)揚安全民主，將安全生產應急救援基本格局和架構的頂層設計思想落到實處，使得公眾參與成為國家安全生產應急救援體系的“重要組成部分和必要環(huán)節(jié)”，而不是“補充”。
�。�2）合理引導，強化素質訓練。公眾參與安全生產應急救援是一門學問，需要進行專業(yè)性引導；適當組織強化培訓或演練，提升技能，錘煉經驗；如有必要，政府可將參與應急救援工作的公眾與社會志愿者、社會工作職業(yè)資格等進行嫁接，在相關學校開辟“社會工作與應急救援”專業(yè)，實行考試頒證。
�。�3）培育精英，引領公眾參與。要在地區(qū)或行業(yè)或單位組織內部，培養(yǎng)一批敢于負責、敢于擔當、專長突出的公眾精英，讓他們在關鍵時刻帶領大家參與應急救援，實現自救、互救，協助公救。
�。�4）加強交流，不斷取長補短。公眾參與應急救援也要在多方面加強合作交流：一是普通公眾與專業(yè)性應急救援力量之間進行橫向的經驗交流合作；二是不同層次、類別的應急救援參與公眾之間進行縱向橫向經驗交流合作；三是開展國際領域的公眾參與經驗交流合作。通過合作交流，不斷取長補短，提升公眾應急救援意識和能力水平。
�。�5）完善機制，確保有效參與。目前亟需制定一套法規(guī)機制，確保公眾正當、有序、有效參與。一是規(guī)范機制。制定“安全生產應急救援公眾參與辦法（或條例）”，鼓勵、引導和規(guī)范公眾參與行為，內容包括規(guī)劃或預案論證公眾參與、公眾組隊、入場和行車線路、信息發(fā)布、調查參與、公眾意見征求和聽證參與、座談會、新聞媒體參與、監(jiān)督評價、獎懲規(guī)則等。其中，對于專門的應急救援公眾社會組織，是否進行登記注冊，需要進一步考慮。二是動員機制。包括宣傳發(fā)動、隊伍組建、入場動員、捐贈動員、后勤保障動員、恢復重建參與動員。三是保障機制。對優(yōu)秀公眾和義舉行為進行褒揚獎勵，對違反規(guī)范、投機取巧、踐踏人性、造謠滋事的言行進行嚴懲。四是協同機制。在制度層面詳盡規(guī)定公眾與政府或企業(yè)專業(yè)性應急救援力量之間，以及跨地區(qū)或跨行業(yè)公眾之間聯動、溝通和協同合作（近年一些特大或重大事故的應急救援中已經顯現這方面協同不夠）。五是共享機制。即公眾之間、公眾與政府或企業(yè)之間進行應急救援的資源共享、信息共享、機會共享、成果共享。
作者:顏燁 單位:華北科技學院安全與社會發(fā)展所
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