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當代行政法之信賴保護原則論文
論文摘要:
信賴保護原則作為行政法的基本原則應該貫穿于行政行為的始末,當信賴利益遭到侵害時,公民必須能夠找到有效的救濟途徑,即使相對人可以通過訴訟方式進行救濟,但很多情況下,相對人無法進行有效的救濟,即使進入司法程序也存在著無法可依的局面。因此,我國的信賴保護原則的運用需要具體明確。
論文關鍵詞
信賴保護原則 具體運用 行政法
一、行政法之信賴保護原則概述
正如“誠實信用原則”在民法領域中被公認是“帝王條款”一樣,在當代行政法中,“信賴保護原則”也已經(jīng)被確立了基本原則的地位存在著。這一原則并非私法所特有的,也并非屬于公法的特殊原則,而是作為公法私法的法的一般法律原理。
現(xiàn)代行政法已于往昔不同,在承擔著保障****、維護法的安定性、實現(xiàn)實質的法治行政的職責的同時,也應該本著誠實信用的原則而為之。同一法律原則在不同的法律部門也應該有其自己的特殊性,因此,信賴保護原則作為誠實信用原則體現(xiàn)在行政法上的具體原則也應該有其特殊內(nèi)涵。
那么什么是信賴保護原則?1996年韓國《行政程序法》第4條規(guī)定:“(1)行政機關執(zhí)行職務時,應本于誠實信用為之。(2)法令之解釋或行政機關之慣例為國民普遍接受后,除對公共利益或第三者的正當利益有明顯危害之外,不得以新的解釋或慣例溯及而為不利致處理�！边@是有關信賴保護原則的典型規(guī)定。我國學者對信賴保護也有不同論述。姜明安教授在《行政法與行政訴訟法》中提到信賴保護原則是政府對自己作出的行為或承諾應守信用,不得隨意變更,不得反復無常。馬懷德教授又稱信賴保護原則為保護合法信賴原則或者尊重合法信賴原則,認為行政法信賴保護原則是指行政機關應當確保管理活動的明確性、穩(wěn)定性和連貫性,從而樹立和保護公民、法人或者其他組織對行政機關及其管理活動真誠信賴的原則。德國行政法學家毛雷爾認為:行政行為一旦經(jīng)法定程序確立,“該行政行為受到存續(xù)保護而不得任意撤廢,如出于公共利益的緊急需要必須撤廢該行政行為時,也應給予相對人相應的補償,此為行政法上信賴保護原則基本涵義�！�
雖然不同學者有不同表述,但我們?nèi)阅芸闯鲂刨嚤Ｗo原則的內(nèi)涵主要有以下幾點:
首先,行政行為一經(jīng)作出,非有法定事由不得隨意更改、撤銷、廢止,即使事后發(fā)現(xiàn)有輕微違法或不利因素存在,若行政相對人對行政行為已形成值得保護的信賴,行政主體不得隨意變動該行政行為,即行政行為具有確定力。
其次,如果行政行為作出后,據(jù)以作出該行政行為的法律法規(guī)、規(guī)章或者客觀情況發(fā)生重大變化,只有出于公共利益的需要或者大于行政相對人將因此遭受的損失時,可以變動已經(jīng)生效的行政行為。
再次,行政主體變動已生效的行政行為,不是因為行政相對人過錯的,要對行政相對人進行賠償,如果基于公共利益變動已經(jīng)生效的行政行為時,必須合理補償對行政相對人造成的信賴利益損失。
從本質上來說,信賴保護原則保護的是公民、法人和其他組織基于對行政主體的信賴而取得或者可能取得的利益,因此,行政主體不得改變行政相對人賴以生存的行政法律秩序,或者在行政主體改變這種行政法律秩序之后給予合理補償或賠償,以此來維護行政法治秩序的安定,保障公共利益和成員正當?shù)睦��？梢?當代行政法中的信賴保護原則是對個人利益和公共利益的衡平與選擇。
二、信賴保護原則對于當代行政法的意義及在行政實踐中的具體運用
(一)信賴保護原則對當代行政法的意義
對于現(xiàn)代行政法治而言,信賴保護原則是形式法治走向實質法治的必然要求,信賴保護作為行政法的基本原則應該是貫穿于行政行為的始末。不管是出于對政府的信任還是無可厚非的選擇,政府都應該是誠信的,應該對自己的行為負責的,不應該過分強調政府與公民之間的服從關系,個人利益是包含在公共利益之中的,政府不應該只在乎公共利益而忽視個****利的平衡。如果行政主體只要認為出于公共利益的需要就會變動已經(jīng)做出的行政行為,那么不止行政相對人的利益必然受到損害,政府的信用也必要受損。因此,信賴保護原則不但有利于建立政府的公信力,而且防止權力的濫用,其意義重大。
1.信賴保護原則有利于塑造誠信政府
隨著經(jīng)濟的發(fā)展,人們對政府的要求越來越高,政府在社會生活中的角色也發(fā)生了改變,漸漸背離了“人民公仆”的形象,政府要取得公民的信賴,必須重新建立良好的信譽度。這就需要政府在行政行為中,依法行政,對其行為負責,既要立足于公共利益又要充分考慮到具體行政相對人的利益,確保信賴利益的實現(xiàn)。信賴保護原則有助于改善人民和政府的關系,營造誠信政府,改善政府形象。
2.信賴保護原則有利于保護行政相對人的合法權益,實現(xiàn)權利救濟
在我國,行政機關本著有錯就改的原則擅自變動已經(jīng)生效的行政行為,使行政相對人據(jù)此產(chǎn)生的信賴利益受損,雖然行政相對人可以通過復議或者訴訟的方式救濟,但有時效果甚微。確立信賴保護原則,就是要求政府信守諾言,改變反復無常的行政行為,切實維護公民利益。應松年教授曾說過,“政府本身應該成為整個社會誠信的示范者”。當代行政法上的信賴保護原則,既有利于全面保護相對人的合法權益,又有利于改善人們與政府的關系,規(guī)制行政權力。
(二)信賴保護原則在我國行政實踐中的具體適用
信賴保護原則在行政法上的適用主要體現(xiàn)在行政行為的變動過程中,既適用具體行政行為也適用抽象行政行為。在具體行政行為中的適用主要是對具體行政行為的撤銷和廢止。
基于具體行政行為違法的撤銷,是指在成立時具有違法情形或瑕疵的具體行政行為予以撤銷自始無效。這是遵循依法行政原則的必然結果。但是,信賴保護原則的出現(xiàn),使得依法行政原則不再絕對化,如果行政相對人基于對該行政行為的信任已經(jīng)產(chǎn)生了值得保護的信賴利益,這時若一味遵循依法行政原則不僅會損害行政相對人的權益,也會使得行政機關的權威性遭到質疑。因此,具體行政行為的撤銷與否,不應完全取決于對絕對合法性的維護,而必須是對行政行為所維護的公共利益與行政相對人的個人利益進行客觀衡量的結果。
按具體行政行為是否對相對人有利分為授益性行政行為和負擔性行政行為。因為授益性行政行為的撤銷對相對人的利益會產(chǎn)生最直接的影響,因此應受到嚴格限制。只有當為實現(xiàn)的公共利益明顯大于相對人值得保護的信賴利益時才可以撤銷,但應當賠償相對人因此受到的損失。負擔行政行為原則上可以隨意撤銷負擔行政行為。作為例外,比如相對人基于行政行為的信賴已經(jīng)對標的物進行處分很難恢復等情況。
具體行政行為的廢止,是指合法的具體行政行為因不再適用新的需要而被廢止。廢止的是合法的行政行為,正因如此,相對人對合法行政行為的信賴程度更大,所以在行政行為的廢止上,更應該重視信賴保護原則的適用。
信賴保護原則同樣適用于抽象行政行為中,雖然抽象行政行為的對象是不特定的,但其一經(jīng)做出,公民必然會基于對其的信賴而做出特定行為,這必然會產(chǎn)生一定的利益,所以,在抽象行政行為的變動中仍存在信賴保護原則的適用。抽象行政行為原則上不具有溯及力,即使在特定情況下可以溯及既往,也不得損害相對人的合法權益。
三、信賴保護原則在我國行政實踐中的具體構建
(一)何為“公共利益”
信賴保護原則是為了切實維護相對人利益對公共利益和個人利益的衡量,公共利益出現(xiàn)在我國眾多的法律當中,但是何為公共利益法律沒有做出明確的說明。
在人們的思想中,當個人利益和公共利益沖突時,強調犧牲個人利益以保全公共利益,強調公共利益優(yōu)于個人利益。但是公共利益并不是與個人利益相對的,相反的,公共利益是個人利益的集合�！八^公意,或者人民的意志,就是如果政府的行為符合公益,體現(xiàn)人民的意志,那么政府的行為就是合法的;如果政府的行為不符合公益,或者不體現(xiàn)人民的意志,那么政府的行為就是非法的。因此,政府行為的合法性來源于人民意志�！痹凇豆嬖V訟理念研究》中公共利益不僅僅是國家利益,還包括社會利益,公共利益在主體上是整體的而不是局部的利益,在內(nèi)容上是普遍的而不是特殊的利益。對于“公共”的界定,一般采取不確定的多數(shù)人的標準,在“利益”判斷方面,應以規(guī)范背后的價值為標準之外,還應該考察社會的客觀事實進行判斷。
(二)對信賴保護利益時效上的限制
法律規(guī)定權利的消滅時效和最長的保護期限,不是為了限制相對人的權利而是為了保障權利的有效行使。
德國《行政程序法))規(guī)定了補償請求權的消滅時效,該法第48、49條規(guī)定,補償請求權應在一年內(nèi)行使,此一年期間,自官署告知關系人此項請求期間時,開始起算。我國臺灣地區(qū)在借鑒德國《行政程序法》的基礎上加以改進,不僅規(guī)定了消滅時效,也進一步規(guī)定了補償請求權的最長保護期限,該法第121、126條規(guī)定,補償請求權自行政機關告知其事由時起,因二年間不行使而消滅,自處分撤銷或廢止時起超過5年的,請求權也消滅。
我國在制定統(tǒng)一的《行政程序法》時對信賴保護的時效,行政行為的撤銷和廢止的相關規(guī)定可借鑒我國臺灣地區(qū)的制度設計。
(三)對信賴保護利益補償?shù)姆秶c數(shù)額加以規(guī)定
我國行政法對于賠償和補償?shù)囊?guī)定見于《行政許可法》第8條:“行政機關應當依法給予補償”,第69條“行政機關應當依法給予賠償”,規(guī)定的比較籠統(tǒng)缺乏可操作性,因此,對補償?shù)姆秶杓右砸?guī)定。在我國對于利益的補償還僅限于對實體利益中的財產(chǎn)性權益補償,對于政治權利等人身權利的侵害還不屬于補償?shù)姆秶?/p>
對于補償數(shù)額的規(guī)定德國和我國臺灣都有規(guī)定,總的來說對于相對人財產(chǎn)的補償應當給予相當于既得利益的補償,不得超過既得利益的范圍。同時,還應該規(guī)定補償數(shù)額的下限,在公民利益遭受損失時,補償?shù)臄?shù)額不應該低于下限。
除此之外,在我國完善補償立法的同時還應該確立補償方式的啟動方式,確立明確的補償計算方式,從而使信賴保護原則得以充分的實現(xiàn)。
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