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淺析民事執(zhí)行檢察監(jiān)督的范圍與方式
摘 要：
2013年實施的修改后民事訴訟法明確賦予檢察機(jī)關(guān)對法院民事執(zhí)行活動的檢察監(jiān)督權(quán)，但監(jiān)督權(quán)的范圍和具體監(jiān)督方式并未具體規(guī)定。本文結(jié)合修改后民事訴訟法和“兩高”會簽文件，并參考部分地方檢法會簽文件，通過對當(dāng)前民事執(zhí)行檢察監(jiān)督現(xiàn)狀的總結(jié)，分析民事執(zhí)行檢察監(jiān)督的原則，進(jìn)而論證民事執(zhí)行檢察監(jiān)督的范圍和方式。
關(guān)鍵詞：民事執(zhí)行；檢察監(jiān)督；檢察建議
2013年1月1日起生效實施的民事訴訟法第235條明確了“人民檢察院有權(quán)對民事執(zhí)行活動實施法律監(jiān)督”的內(nèi)容，至此，檢察機(jī)關(guān)對法院民事執(zhí)行活動的監(jiān)督權(quán)“名正言順”。
一、民事執(zhí)行檢察監(jiān)督現(xiàn)狀
2011年兩高聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于在部分地方開展民事執(zhí)行活動法律監(jiān)督試點(diǎn)工作的通知》（以下簡稱《通知》）選定十二個省、自治區(qū)、直轄市441個試點(diǎn)單位開展民事執(zhí)行活動監(jiān)督試點(diǎn)，試行后，取得良好的監(jiān)督效果。2011年4月至2012年3月，各試點(diǎn)單位共受理執(zhí)行監(jiān)督案件2115件，審查處理1589件，立案1480件，其中發(fā)出檢察建議1366件，發(fā)出糾正違法通知書65件，采取其他監(jiān)督措施154件。檢察建議被采納1216件，糾正違法59件，其他監(jiān)督意見獲采納71件。[1]
目前民事執(zhí)行檢察監(jiān)督工作中，檢法之間對《通知》在認(rèn)識上尚存在一定分歧，主要體現(xiàn)為檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)以監(jiān)督為主還是支持和促進(jìn)法院執(zhí)行為主，啟動監(jiān)督程序是否僅限于“當(dāng)事人、利害關(guān)系人的申請”，檢察機(jī)關(guān)調(diào)閱執(zhí)行案卷、調(diào)查案件方式、檢察建議書發(fā)向?qū)ο�、監(jiān)督程序提起時間等如何確定等。
二、民事執(zhí)行檢察監(jiān)督原則
2012年民事訴訟法修改確立了檢察監(jiān)督應(yīng)當(dāng)遵循依法監(jiān)督、當(dāng)事人窮盡救濟(jì)、監(jiān)督謙抑等原則。
（一）依法監(jiān)督原則
依法監(jiān)督原則是指檢察機(jī)關(guān)在對法院民事執(zhí)行活動進(jìn)行監(jiān)督時，對于符合法律規(guī)定監(jiān)督條件的案件，必須嚴(yán)格依據(jù)法律規(guī)定的范圍、程序和方式予以監(jiān)督。其包含兩次含義，一是作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，只要發(fā)現(xiàn)有違反國家法律統(tǒng)一和正確實施的情形，檢察機(jī)關(guān)就應(yīng)當(dāng)進(jìn)行監(jiān)督，而無需當(dāng)事人申請，二是檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督應(yīng)建立在自身合法的基礎(chǔ)之上，不僅體現(xiàn)在對民事執(zhí)行監(jiān)督的程序合法上，還體現(xiàn)在監(jiān)督活動的具體實施方面也必須符合法律規(guī)定。
（二）當(dāng)事人救濟(jì)途徑窮盡原則
民事訴訟法為當(dāng)事人及利害關(guān)系人設(shè)置了執(zhí)行救濟(jì)權(quán)，包括程序上的救濟(jì)和實體上的救濟(jì)，比如向法院提出異議、復(fù)議或異議之訴等。因此，對法院正在進(jìn)行的異議、復(fù)議審查或?qū)徖淼漠愖h之訴不宜進(jìn)行監(jiān)督，只有在這些救濟(jì)程序結(jié)束后方可進(jìn)行法律監(jiān)督。不過對此也有例外，田凱教授認(rèn)為，“通過異議之訴尋求救濟(jì)的案件少之又少，有些法院執(zhí)行部門以當(dāng)事人有救濟(jì)途徑為借口，對執(zhí)行異議不予認(rèn)真審查，徒增當(dāng)事人訴累，因此對執(zhí)行活動及當(dāng)事人救濟(jì)過程中法院的執(zhí)行活動進(jìn)行監(jiān)督，具有重要的現(xiàn)實意義”。[2]筆者贊同田凱教授的意見，司法實踐中，的確存在部分執(zhí)行人員的消極不履行職責(zé)行為，嚴(yán)重侵害了當(dāng)事人的合法權(quán)益，甚至侵害國家、社會公共利益，對此種嚴(yán)重違法行為，作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的檢察機(jī)關(guān)，應(yīng)予以監(jiān)督糾正。
（三）監(jiān)督謙抑原則
“兩高”制定《通知》后，部分試點(diǎn)檢察院認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)有權(quán)對民事執(zhí)行工作進(jìn)行廣泛地監(jiān)督，少數(shù)試點(diǎn)法院、檢察院甚至突破文件，對案件來源、監(jiān)督方式等方面超出文件規(guī)定精神，筆者認(rèn)為這樣的觀點(diǎn)和情況即使是在民事訴訟法修改后也不太適宜。目前，“即使最堅決的加強(qiáng)檢察監(jiān)督論者也認(rèn)為應(yīng)當(dāng)遵循監(jiān)督謙抑原則，否則可能造成實踐中各行其是、胡亂監(jiān)督的情況發(fā)生，產(chǎn)生與立法原意相背離的后果，因此應(yīng)慎之又慎”。[3]強(qiáng)調(diào)檢察機(jī)關(guān)通過排除民事執(zhí)行中障礙的方式進(jìn)行民事執(zhí)行監(jiān)督，對法院執(zhí)行活動予以支持，尤為重要。[4]
三、民事執(zhí)行檢察監(jiān)督的范圍與對象
民事執(zhí)行監(jiān)督范圍有廣義與狹義之分，其中廣義說主張民事執(zhí)行活動中的檢察監(jiān)督不僅針對法院執(zhí)行部門，而且針對應(yīng)該接受檢察監(jiān)督的執(zhí)行活動中的當(dāng)事人。[5]狹義說主張檢察院作為公權(quán)力機(jī)關(guān)，其監(jiān)督范圍應(yīng)限定于法院的執(zhí)行活動，其乃檢察權(quán)對執(zhí)行權(quán)的制約。[6]
筆者認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督權(quán)主要指向公權(quán)力，并不直接針對私權(quán)利。因此，在民事執(zhí)行活動中，檢察機(jī)關(guān)的檢察監(jiān)督對象針對法院以及作為當(dāng)事人參與到執(zhí)行活動的當(dāng)公權(quán)力主體。
（一）法院作為民事執(zhí)行檢察監(jiān)督對象
法院作為民事執(zhí)行檢察監(jiān)督對象時，檢察監(jiān)督范圍又可細(xì)化為對違法執(zhí)行行為的檢察監(jiān)督、對不當(dāng)執(zhí)行行為的檢察監(jiān)督以及對涉嫌職務(wù)犯罪的執(zhí)行人員的檢察監(jiān)督。
1、 對違法執(zhí)行行為的檢察監(jiān)督
執(zhí)行違法行為，主要表現(xiàn)為執(zhí)行主體違法、執(zhí)行程序違法、執(zhí)行裁定超越審判權(quán)、執(zhí)行裁定認(rèn)定事實或適用法律錯誤。[7]其中不具有執(zhí)行資格的執(zhí)行主體執(zhí)法或執(zhí)行人員違反回避制度等執(zhí)行主體違法情形較為少見，最常見的為執(zhí)行程序違法和執(zhí)行裁定超越審判權(quán)。
2、 對不當(dāng)執(zhí)行行為的檢察監(jiān)督
執(zhí)行人員對判決的執(zhí)行不僅應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格執(zhí)行法律，而且應(yīng)當(dāng)以高效、文明、合理的方式行使，否則將達(dá)不到預(yù)期的執(zhí)行目的。常見的雖不違法，但卻不當(dāng)?shù)膱?zhí)行行為主要有以下幾種：一是明顯消極執(zhí)行行為；二是濫用執(zhí)行權(quán)損害公民、法院或其他組織的合法權(quán)益；三是嚴(yán)重的不文明執(zhí)法行為；四是違反法律職業(yè)道德的執(zhí)行行為。
應(yīng)當(dāng)指出的是，檢察機(jī)關(guān)對于法院民事執(zhí)行中存在的不當(dāng)執(zhí)行行為行使檢察監(jiān)督權(quán)時，一般通過現(xiàn)場監(jiān)督方式實施，在以其他方式實施時應(yīng)當(dāng)慎重處理。只有不當(dāng)執(zhí)行行為社會影響較大，嚴(yán)重侵害當(dāng)事人合法權(quán)益，而法院內(nèi)部又不予處理時，檢察機(jī)關(guān)方得行使檢察監(jiān)督權(quán)。 �。ǘ┢渌珯�(quán)力主體作為民事執(zhí)行檢察監(jiān)督對象
我國同法國[8]類似，有關(guān)國家機(jī)關(guān)不履行司法裁判確定的義務(wù)，執(zhí)行當(dāng)事人或案外人損害國家和社會公共利益，也屬于檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督范圍。另外從民事執(zhí)行檢察監(jiān)督功能來看，檢察監(jiān)督不僅承載了解決“執(zhí)行亂”的功能，而且部分承擔(dān)了解決“執(zhí)行難”的功能，“兩高”在《通知》第五條對此作出了明確規(guī)定，即對于國家機(jī)關(guān)等特殊主體為被執(zhí)行人的執(zhí)行案件，人民法院因不當(dāng)干預(yù)難以執(zhí)行的，人民檢察院應(yīng)當(dāng)向相關(guān)國家機(jī)關(guān)等提出檢察建議。
四、民事執(zhí)行檢察監(jiān)督的方式
檢察建議是“兩高”《通知》中明確規(guī)定的執(zhí)行監(jiān)督方式，也是司法實踐中最常見的一種監(jiān)督方式。除此之外，當(dāng)前地方檢察機(jī)關(guān)采用較多的監(jiān)督方式還有：糾正違法通知書、現(xiàn)場監(jiān)督等，至于抗訴能否作為民事執(zhí)行檢察監(jiān)督的方式，尚未出現(xiàn)先例，學(xué)界也存在爭議。
（一）檢察建議
根據(jù)《通知》，檢察建議分兩種，對法院的檢察建議和對其他公權(quán)力機(jī)關(guān)的檢察建議。程序上，《通知》中要求檢察機(jī)關(guān)對符合監(jiān)督情形的民事執(zhí)行活動，應(yīng)當(dāng)經(jīng)檢察委員會決定并通過提出書面檢察建議的方式對同級或下一級法院的民事執(zhí)行活動實施法律監(jiān)督。檢察機(jī)關(guān)作為國家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，監(jiān)督對象是公法意義上的公權(quán)力義務(wù)主體，可向黨政機(jī)關(guān)、群團(tuán)組織、國有企事業(yè)單位等發(fā)檢察建議。
（二）提起抗訴
檢察機(jī)關(guān)能否對執(zhí)行程序中的裁定錯誤抗訴，關(guān)鍵取決于該裁定錯誤能否通過再審予以糾正。“應(yīng)當(dāng)看這種裁定是否在執(zhí)行依據(jù)的法律文書基礎(chǔ)之上，創(chuàng)設(shè)、變更或消滅了民事權(quán)利義務(wù)關(guān)系。如果民事執(zhí)行中的裁定創(chuàng)設(shè)、變更、消滅了民事權(quán)利義務(wù)關(guān)系，就應(yīng)當(dāng)納入民事抗訴范圍，反之就沒有必要通過再審糾正，不需提出抗訴”。[9]筆者贊同該觀點(diǎn)，即民事執(zhí)行程序中的裁定如果涉及民事權(quán)利義務(wù)關(guān)系的設(shè)立、變更和消滅，檢察機(jī)關(guān)就有權(quán)將其納入抗訴范圍。因為法院在執(zhí)行活動中就有關(guān)爭議所作出的錯誤裁定，性質(zhì)上仍屬于一種審判行為，能夠通過再審予以糾正，檢察機(jī)關(guān)可因利害關(guān)系人的申請或依職權(quán)行使抗訴權(quán)，啟動再審程序，以撤銷違法的執(zhí)行裁定。
（三）現(xiàn)場監(jiān)督
現(xiàn)場監(jiān)督，其實質(zhì)上是事中監(jiān)督，是檢察機(jī)關(guān)以法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的身份參與民事執(zhí)行。主要依據(jù)是1990年9月《關(guān)于開展民事經(jīng)濟(jì)行政訴訟法律監(jiān)督試點(diǎn)工作的通知》，實踐中，通常是由法院或地方黨委、人大安排，對民事執(zhí)行中的重大疑難復(fù)雜案件，由檢察機(jī)關(guān)派員到執(zhí)行現(xiàn)場，對發(fā)現(xiàn)的問題第一時間向執(zhí)行機(jī)關(guān)提出建議或意見�，F(xiàn)場監(jiān)督的實時性對于保障法院執(zhí)行的順利開展，保障執(zhí)行當(dāng)事人的合法權(quán)益，均具有良好效果，因而適用較為廣泛[10]。
從民事執(zhí)行實踐的需要來看，可對以下執(zhí)行實施行為實施現(xiàn)場監(jiān)督，一是容易形成爭議且出錯后果難以彌補(bǔ)的執(zhí)行實施行為，如標(biāo)的物評估、拍賣、變賣或以以物抵債行為等；二是容易形成爭議且相關(guān)證據(jù)難以固定的執(zhí)行實施行為，如責(zé)令退出土地、遷出房屋等執(zhí)行行為；三是執(zhí)行機(jī)關(guān)認(rèn)為確有必要由檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行現(xiàn)場監(jiān)督的執(zhí)行實施行為。[11]除此之外，對于涉及國家、集體及社會公共利益或有重大影響的案件、上級機(jī)關(guān)要求進(jìn)行現(xiàn)場監(jiān)督的、人民法院邀請的也可以采取現(xiàn)場監(jiān)督形式。
（四）糾正違法通知書
檢察機(jī)關(guān)針對法院執(zhí)行程序明顯違法、后果嚴(yán)重的執(zhí)行行為或嚴(yán)重?fù)p害當(dāng)事人的合法權(quán)益，發(fā)出檢察建議法院不予采納或回復(fù)，或者存在明顯錯誤的案件，使用抗訴方式無法及時糾正的情形下，可采用糾正違法通知書方式予以監(jiān)督。
注釋：
[1]李娜：《全國4年受理民行執(zhí)行檢察案34599件》，載于《法制日報》2012年6月5日第5版。
[2]田凱：《執(zhí)行監(jiān)督論》，中國檢察出版社2010年8月第一版，第174頁。
[3]參見江必新：《新民事訴訟法執(zhí)行程序講座》，法律出版社2012年9月第一版，第226-227頁。
[4]參見肖建國：《民事執(zhí)行中的檢法關(guān)系問題》，載于《法學(xué)》2009年第3期。
[5]楊榮馨：《略論強(qiáng)制執(zhí)行的檢察監(jiān)督》，載于《人民檢察》2007年第13期。
[6]譚秋桂：《民事執(zhí)行檢察監(jiān)督機(jī)制分析》，載于《人民檢察》2008年第22期。
[7]參見田凱：《執(zhí)行監(jiān)督論》，中國檢察出版社2010年8月第一版，第176-177頁。
[8]在法國，檢察官承擔(dān)收集債務(wù)人情報，幫助司法執(zhí)達(dá)官解決公共機(jī)構(gòu)以及應(yīng)當(dāng)接受行政和司法監(jiān)督的機(jī)構(gòu)以保密義務(wù)為借口而設(shè)置的障礙。法國檢察官在民事執(zhí)行中的監(jiān)督職權(quán)，是對執(zhí)行情況的監(jiān)督和對執(zhí)行效果的保障，主要體現(xiàn)為司法官的身份和職權(quán)幫助執(zhí)達(dá)官排除執(zhí)行中的障礙，從而使得判決或其他執(zhí)行依據(jù)得以執(zhí)行。參見張劍文：《民事執(zhí)行檢察監(jiān)督的理論與實踐—以制度創(chuàng)新為視角》，載于《第五屆國家高級檢察官論壇論文集》2009年7月，第332-333頁。
[9]參見張步洪：《新民事訴訟法講義》，法律出版社2012年9月第一版，第189頁。
[10]鄭州市檢察機(jī)關(guān)對對債務(wù)人長期不履行債務(wù)的法院民事執(zhí)行活動進(jìn)行現(xiàn)場監(jiān)督，因檢察機(jī)關(guān)的介入緩解了被執(zhí)行人的抵觸情緒，使得案件順利執(zhí)行，法院認(rèn)識到檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行執(zhí)行監(jiān)督可以增強(qiáng)執(zhí)行公信力，主動要求檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)督。向當(dāng)事人講明檢察人員的身份和職責(zé)，明確法院的執(zhí)行主體地位和檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督地位，對法院的執(zhí)行活動只建議不指揮。檢察人員填寫《民事案件現(xiàn)場執(zhí)行監(jiān)督表》，由法院執(zhí)行人員、檢察人員和當(dāng)事人簽名，保障現(xiàn)場執(zhí)行監(jiān)督的規(guī)范性和記錄的真實性�！白�2003年新密市院開展現(xiàn)場執(zhí)行監(jiān)督以來，鄭州市兩級院共進(jìn)行現(xiàn)場監(jiān)督69起，發(fā)現(xiàn)和糾正執(zhí)行不當(dāng)行為32起，有效規(guī)范了法院現(xiàn)場執(zhí)行行為”。 參見田凱：《執(zhí)行監(jiān)督論》，中國檢察出版社2010年8月第一版，第162-164頁。
[11]譚秋桂樹：《民事執(zhí)行檢察監(jiān)督機(jī)制分析》，載于《人民檢察》20078年第22期。
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